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            論警察盤查權的行使及規制

            [摘要]盤查權是法律賦予警察的基本職權,也是被最廣泛行使的權力之一,對于打擊犯罪、維護社會治安具有不可替代的作用。然而現今盤查權的行使存在著諸多的缺失,盤查動因不明確、盤查范圍過大、存在濫用現象、缺少約束。針對這些問題,本文在此提出,應明確

              [摘要]盤查權是法律賦予警察的基本職權,也是被最廣泛行使的權力之一,對于打擊犯罪、維護社會治安具有不可替代的作用。然而現今盤查權的行使存在著諸多的缺失,盤查動因不明確、盤查范圍過大、存在濫用現象、缺少約束。針對這些問題,本文在此提出,應明確啟動標準、限定盤查時間和地點、具體盤查措施、規范執行主體、建立健全監督制約機制,以規范盤查權的行使。
              [關鍵詞]警察盤查權;執法公信力;法治
            論警察盤查權的行使及規制
              盤查權對于預防、發現、制止違法犯罪行為具有重要意義,且被證明是一種行之有效的手段。能否合理、合法地行使盤查權,不僅直接地關系到相對人的利益,也直接影響到社會的安定與否。近年來,警察在行使盤查權過程中,因各種原因而遭到相對人的投訴或者指控,濫用盤查更是屢屢遭到反抗,使得警民關系緊張,媒體爭相報道,社會影響惡劣,影響了公權力的威嚴與信任。因此,應當著力探討盤查權行使過程中的缺失,制定合理、合法的相對措施,以引導警察正確、合理的行使權力,更好地維護社會安定繁榮。

              一、警察盤查權的概念和特征

             ?。ㄒ唬┚毂P查權的概念

              《中華人民共和國警察法》(下文簡稱《警察法》)第九條規定:“為維護社會治安秩序,公安機關的人民警察對有違法犯罪嫌疑的人員,經出示相關證件,可以當場盤問、檢查;經盤問檢查對被指控有犯罪行為的,或有現場作案嫌疑的,或有作案嫌疑身份不明的,或攜帶物品可能是贓物的犯罪嫌疑人,可將其帶至公安機關繼續盤問。”據此條規定,只有公安機關的民警可以行使盤查權,盤查的對象是警察所認定有違法犯罪嫌疑的人員,盤查包括當場盤問、檢查和繼續盤查兩個部分。
              《公安機關人民警察盤查規范》(下文簡稱《規范》)第二條規定:“本規范所稱盤查,是指公安機關人民警察在執行勤務過程中,為維護公共安全,預防、發現、控制違法犯罪活動而依法采取的盤問、檢查等行為。”由此可見,盤查貫穿警察所有的活動之中,可能發生在警察所處的各種環境。
              綜上,盤查權可以表述為:公安機關的人民警察在巡邏、執勤、偵查或維護社會治安秩序等活動中,對于有違法犯罪嫌疑或者形跡可疑的人員,可進行當場盤問、檢查,對于仍無法排除嫌疑且有法定情形的人員,可帶回公安機關繼續盤查,以最終確定或排除其違法犯罪嫌疑的強制性警察權。[1]

             ?。ǘ┚毂P查權的特征

              盤查權并不是為了在某種時間、地點、為了完成某種任務而特別賦予警察的權力,而是警察生而具有的強制權力,換句話說,盤查行為的發生并不需要事先的謀劃商量,而是在警察在日常執勤過程中根據現實狀況而即時發生的。因此,盤查權具有以下特征:
              1.即時性
              盤查權的發生并不基于已經發生或者即將要發生的犯罪事實,而是人民警察在日常執勤過程中,對于認為行為可疑、神色慌張的人,只要警察認為有必要,即可當即要求其出示相關證件,并對其進行盤問和檢查。盤查的發生與否不是事先策劃好的,而是警察根據實際情況即時做出的反應。
              2.強制性
              盤查權本身并不具有強制力,因為盤查的實施雖是由警察發起,但也需要被盤查對象的配合才得以完成。但是在盤查過程中,警察往往必須對盤查對象的人身自由進行限制,并且在當場盤查之后,對于認為有必要進行繼續盤查的對象,經上級批準,盤查時間最多可延長至四十八小時,由此可見,盤查權實際對于公民的人身自由是具有很大強制性的。
              3.自由性
              盤查權作為人民警察特有的權利,出于實際的需要,其行使與否、行使對象、時間、地點等主動權全在于警察自身。盤查權的行使并不需要事先告知上級批準,也不需要獲得主管部門同意,只要警察本人認為有需要,即可對其認定的目標進行盤查。同時,出于社會治安的需要,具有高度自由性的盤查權在預防、制止違法行為方面具較好的效果與較高的威懾力,這也使得盤查權成為警察維護社會治安強有力的武器。[3]

              二、警察盤查權行使的現狀分析

              隨著改革開放的不斷深入,經濟建設的不斷發展,我國的社會主義法制建設日趨完善。公民法制觀念日益提高,一些以往警察在盤查過程中被忽視的問題就被顯露出來,各大媒體的不斷曝光,更使得警察違規執法的現象被廣泛關注,諸如“賈方鈞盤查侵權案”、“顏芮盤查案”、“上海楊佳襲警案”更是轟動一時,[4]這些案件都深刻地反應出現今盤查權仍然存在諸多弊端。筆者在此通過對盤查權使用現狀的分析,力求探究導致盤查權的不合理使用的原因。

             ?。ㄒ唬┚毂P查權的現行規定

              《警察法》和《城市人民警察巡邏規定》、《公安部關于公安機關執行<人民警察法>有關問題的解釋》對于當場盤查的啟動規定是,認為“有違法犯罪的嫌疑”或“形跡可疑”就可采取盤問措施,這就導致盤查權的使用與否依舊只能依靠警察的判斷以及經驗,對執勤的警察素質提出了極高的要求。
              對于盤查對象,《警察法》明確規定,對于“有違法犯罪嫌疑”的人員,人民警察在出示證件后可以當場盤查,對“被指控有犯罪行為的;有現場作案嫌疑的;有作案嫌疑、身份不明的;攜帶物品有可能是贓物的”,可將其帶至公安機關,經批準對其繼續盤查,但是在實踐中,部分警察會隨意擴大盤查對象。而對于盤查的具體程序、措施,則依舊沒有具體的依據和規范。

             ?。ǘ┚毂P查權的行使現狀

              1.盤查動因不明確
              人民警察對于盤查對象的確定具有完全的自主性,這就會受到很多因素的干擾。在很多時候,行蹤可疑和有違法嫌疑并沒有很明顯的標準,警察在對此進行判斷的時候,只能依據自身的感覺和經驗。一些公民在無緣無故就被警察盤問的情況下,容易產生反抗情緒,從而不愿意配合盤問,這就進一步的加劇了警察的懷疑,從而采取更嚴厲的盤問措施。在這種情況下,警察從執法者的角度看來并沒有違規操作,但卻有很大的可能會侵害到被盤查對象的合法權益。
              “有違法犯罪嫌疑”并不是一個明確的標準,行為可疑、身份可疑甚至是長相可疑,都可以被視為“有違法犯罪嫌疑”,而且由于不同警察的業務能力、經驗閱歷、所處環境的差異,不同的警察會有不同的判斷。正是這種并不確定的法律標準,警察盤查的自由裁量權才會如此巨大,導致警察在任何情況下都可以以“有違法犯罪嫌疑”為由對任何人進行盤查,容易激發警察和被盤查對象的矛盾。
              2.盤查范圍過大
             在實際操作過程中,很多警察的盤查范圍遠遠超過了法律規定,[5]甚至在某些警察看來,由于采取拘傳、傳喚等強制方式需要手續文件,而盤查則相對而言十分“便捷”,因此將盤查完全代替了拘傳和傳喚等方式對犯罪嫌疑人進行審問,以此提高辦案效率,但是這些做法完全超過了盤查應有的范圍,尤其是在一些刑偵案件中,這種做法尤為常見。在許多地方,基層民警的評優和晉升的標準只在于破案或者找到嫌疑犯,而一些執法程序或者手續的問題往往會被忽視,這也一定程度上助長了違規的風氣。
              3.存在濫用現象
              在實際的生活中,警察濫用職權的現象屢見不鮮。部分警察還存在一些特權思想,以管理者自居,忽視了民眾的基本權利,任意行使盤查權,以此顯露自身權力,且在執法過程中感情用事,任憑主觀意愿確定盤查對象。特別是對于一些外來人員,警察往往會帶有一些歧視的思想,對于這些人群特殊看待,甚至對于沒有攜帶相關證件的外鄉人,不經審訊就帶回公安局,關上幾個小時,時間一到就把人一放。這種做法不僅是對盤查對象的偏見,更是對盤查權不負責任的濫用。
              此外,現在的基層警察成員來源廣泛,有警校的畢業生,也有部分是轉業過來的,也有部分是向社會上召集的,這就會導致警察的執法水平參差不齊,部分民警缺少對盤查技巧的研究,在盤查過程中態度過于強硬,手段粗暴,缺少最基本的禮儀和關懷,這就易導致盤查雙方的矛盾激化,從而導致一些惡性的事件發生。
              4.盤查權缺少約束
              造成盤查權約束的缺失,首先是因為盤查權行使的程序規定不完善。就實際情況而言,警察在行使盤查權時占有完全的主動性,警察不需要告知相對人盤查的原因,可以不接受相對人的拒絕,根據自己的主觀感受來進行盤查。而對盤查不服該如何投訴、被侵權了如何尋找救濟途徑,這些都沒有明確的法律規定,這就會使警察在行使盤查權時毫無顧忌,任憑自己的主觀直覺行事。
              其次,對于違規盤查的警察,法律并沒有做出明確的懲罰規定。對于合法權利受損的公民,也只能依據《國家賠償法》進行索償,但是具體的補償金額、方式卻依然沒有明確的規定?,F有的相關規定既沒有明確警察在盤查過程中的基本義務,也沒有明確相對人應當享有的基本權利。在日常生活中,普通民眾出于對警察權力的敬畏與信任,在遭受不公平、不合理的待遇時往往會選擇忍耐和退避,很少會直接反抗。即使是尋求法律救濟,最終結果也往往是不了了之。綜上可見,警察違規使用盤查權成本很低,無論是法律條文還是社會監督,對于警察盤查權都缺少有效的制約。

              三、規范警察盤查權的建議

              盤查權作為現今社會治安必不可少的部分,如果現存問題得不到解決,勢必會造成公權力威信的喪失,惡化警察與群眾的和諧關系,因此,合理規范并完善盤查權顯得尤為重要。如何規范盤查機制,筆者認為,應從盤查權實際行使過程出發,嚴格確定盤查程序和各項標準,以規范盤查的具體行使過程。

             ?。ㄒ唬┟鞔_啟動標準

              我國對盤查措施的啟動規定過于模糊,[6]“有違法犯罪嫌疑”只是個籠統的概念,其標準是什么,法律也沒有明確的規定。警察單純憑借主觀看法,就可以打著“合理懷疑”的旗號,對其認定的對象進行盤查,這顯然是不合理的,是對公權力的一種濫用。如何避免不合理的盤查,首先應當區別的對待盤問和檢查,再分別確立啟動標準。
              “有違法犯罪嫌疑”不應該只是警察的主觀臆斷,而是在根據現場的實際環境狀況,結合被懷疑對象的具體表現,再依據警察的經驗判斷是否進行盤查。因此,應當規定警察在實施盤查之前應具有確切的、合理的理由,而不是用盤查的結果來印證其感覺的正確與否,在此可以認為,警察行使盤查權的理由應當是基于一定的證據,可以是根據被盤查對象的表現所得出的推斷,也可以是基于民警所掌握的具體信息。
              如果確定了盤查的可行性,應先對其進行盤問,盤問對于民眾權利的侵犯較輕,應該作為警察行使盤查權過程中首選的措施。盤問之后,如果不能排除警察的合理懷疑,認為有檢查的必要,應先對其隨身攜帶的物品進行檢查。由于人身檢查容易侵犯到被檢查對象的人身權,因此,警察應該在獲得當事人同意或者在當事人身上檢查到違法、違規物品后再對當事人進行身體檢查。為了使盤查行為的發生合理化,筆者認為,警察在行使盤查權時應當留有記錄,并應明確標注盤查起因與結果,并對經盤查消除嫌疑的對象表示感謝或致歉,以此來規范盤查的啟動。

             ?。ǘ┫薅ūP查時間、地點

              警察在實施盤查措施時,會先進行現場盤查,在不能消除其嫌疑且具有“被指控有犯罪行為”、“有現場作案嫌疑”、“有作案嫌疑且身份不明”、“攜帶或者使用的物品有可能是違禁品或者贓物”等情況下,才可將其帶至公安機關,進行繼續盤問。
              1.盤查時間
              在進行現場盤查的過程中,由于盤查時間的掌控不當,一些相對人會因盤查時間過長而產生不滿的情緒,并會有一些反抗的言辭或行動,這些行為往往會加劇警察的懷疑,并且再次延長盤查的時間,進一步導致警民的沖突。盤查時間的長短與盤查的效率有關,盤查的效率往往取決于警察的職業技能與經驗,但是這并不是最主要的問題。由于法律上并沒有作出明確的規定,因此在實際操作中,警察對于盤查時間的掌控具有很大的隨意性,少則幾分鐘,多則幾十分鐘,時間長了,被盤查的民眾自然會產生不良的情緒。如果對當場盤查時間做出明確的規定,上述情形的發生完全可以被減少甚至杜絕。出于實際的考量,對當場盤查時間做出規定是很有必要的,我們可以借鑒外國的經驗(如美國實踐中的做法要求原則以20分鐘為限;日本,因為相對人可以隨時拒絕盤查、離開現場,因此,立法并未限制現場盤查的時間;而德國,立法嚴格控制了現場盤查的時間,原則上不得超過十分鐘等),將現場盤查的時間規定為十五分鐘以內,如果不能按時完成,則應報請上級部門批準,適當延長時間,并留下記錄。
              對于繼續盤查而言,雖然有明確規定,被盤問人帶至公安機關之時起不超過二十四小時,在特殊情況下,經縣級以上公安機關負責人批準,可以延長至四十八小時,并應當留有盤問記錄,但顯然這是不合理的?!缎淌略V訟法》第117條規定“傳喚、拘傳持續的時間不得超過十二小時;案情特別重大、復雜,需要采取拘留、逮捕措施的,傳喚、拘傳持續的時間不得超過二十四小時”,與之相比,繼續盤查的時間明顯過長,這也就導致了部分民警為提高辦案效率而濫用盤查權。因此,我們需要限制并縮短盤查的時間,可以規定警察進行繼續盤查時間不得超過六小時,出于特殊需要并經上級機關批準可延長至十二小時。
             2.盤查地點
              對于盤查地點,《規范》第六條規定,“民警應當選擇光線較好、場地開闊、有依托或者容易得到支援的場地或者道路等作為盤查地點”,但是這一規定明顯是出于對警察安全的考慮,也沒有明確規定具體的盤查地點。實際生活中,警察一般都是在哪里攔下就在哪里盤查,盤查的地點是隨機的。也就是說,盤查可能發生在除了住宅以外的任何地方,如果出門時忘記攜帶身份證等有效證件,我們就會有被盤查、留置的危險。因此,明確盤查的地點是很有必要的,我們可以規定,將盤查地點限制在公共場合和人流量較大、環境復雜的場合,而不是任意的場合。

             ?。ㄈ┚唧w盤查措施

              警察在盤查過程中應使用哪些措施,法律上并沒有相關的規定,這就會導致警察在執法過程中隨意決定采取何種措施,增加了相對人權益受損的可能。在盤查過程中,除了對相對人證件的檢查外,不可避免的也會有一些身體上的接觸,此外,一些警察出于各種原因,會采取相對強硬的態度和措施,這也就加劇了相對人的不滿情緒,不僅阻礙盤查進程,也容易激化矛盾。
              基于這種情況,明確警察盤查的措施是非常有必要的,只有明確了遇到不同狀況的不同措施,才能使警察在盤查中知道能做什么,不能做什么,保障盤查的合理進行,同時也能保護相對人的合法權益。對此,我們可以根據具體實施情況,對不同環境下的不同情形,規定不同的具體盤查措施。比如說,在人流量較少的公共場合,對于有輕度懷疑的對象,警察可以進行簡單的盤問;而在人數較多的地方,對于行跡十分可疑的對象,警察除了檢查其證件外,還可以對其攜帶的物品進行檢查,必要時可以搜查其身體等。此外,盤查前應向相對人表明這屬于例行檢查,應始終保持禮貌,尊重相對人。[7]只有對盤查的措施作出具體的規范,才能使警察合理、審慎行使權力,更好地維護社會治安。

             ?。ㄋ模┮幏秷绦兄黧w

              《警察法》明確規定,只有警察才可以行使盤查權,但是在實際生活中,出于各方面原因,一些不具有執法資格的協警也會行使盤查權,毫無疑問,這是違法的盤查行為。我國現有的協警隊伍成員來源復雜,職業素質參差不齊,[8]很難確定這些協警是否有足夠的職業素養來完成盤查任務。我國人口基數龐大,部分地區警力不足,在遇到一些重大事件、節慶活動時,讓協警代替警察行使盤查權,也是無奈之舉。我國協警制度來源已久,但是到現在為止依舊沒有完善的法律法規,協警的標準化、制度化、法律化仍然是個問題。
              現代社會人流量較大,不同文化的沖突導致管理上存在困難,警力匱乏問題也一直難以解決。出于實際需求,協警參與盤查也是對警力不足的應變措施,但是應對此做出較為具體的規定。首先可以確定,行使盤查權的主體只可以是公安機關的人民警察,協警參與盤查只能做一些輔助性的工作。其次,對于協警在盤查過程中的具體行為應當做出明確的規定,規定協警只能做記錄、協助截停、防止逃竄的工作,對于經過培訓且經驗豐富的協警,可協助進行對于攜帶物品的檢查,而對于盤問和人身檢查,則只能由警察進行。

             ?。ㄎ澹┙⒔∪O督、制約機制

              《警察法》第四十三條規定:“人民警察的上級機關對下級機關的執法活動進行監督,發現其作出的處理或者決定有錯誤的,應當予以撤銷或者變更。”第四十六條規定:“公民或者組織對人民警察的違法、違紀行為,有權向人民警察機關或者人民檢察院、行政監察機關檢舉、控告。受理檢舉、控告的機關應當及時查處,并將查處結果告知檢舉人、控告人。”[9]由此可見,公民在感覺自身合法權益受損時,尋求法律救濟的途徑有很多,包括向公安機關、檢察院、行政監察機關檢舉、控告,甚至可以對遭受不合理的盤查提出行政復議或行政訴訟。
              但是在實際操作過程中,權益受損的相對人在維權的過程中往往會遇到各個機關相互推諉的情況,最終結果也只能是不了了之。法律對盤查權的監督規定太過于籠統,檢察院、政府監督部門、上級公安機關對于違規的盤查事件都有權力管轄,結果就是相互推卸責任,使得對于盤查的行使權和監督權全歸于公安機關,導致監督機制名存實亡。不妨將盤查行為的監督權歸于某一具體、強有力的機構,從立法上明確賦予其對于警察盤查的監督權,同時建立健全監督機制,設立有效的投訴渠道,增加法律救濟渠道,使民眾能有效維權,以此來推動盤查權行使的規范化。
              為了最大限度地保障憲法所賦予公民的自由權利,保障被盤查者的合法權益不受侵害,[10]我們有必要健全監督制約機制。從實際操作的可行性看,可在檢察院設立具體的行政監察部門。首先確立明確的責任制度,當公民在盤查過程中權益受損時,規定應當由實施盤查的警察本人承擔主要責任,所屬公安機關承擔連帶責任。其次,應當規定具體的懲罰與賠償標準,對于具體不同的情況做出不同的規定,比如對于警察在盤查過程中有不禮貌的行為,應責令其道歉,對于違法違規的盤查,如果嚴重侵害了相對人的權益,除責令道歉之外,還應對相對人做出賠償,并對當事警察進行記過等處罰;對于造成特別惡劣影響的,應對當事警察進行停薪留職、甚至開除警籍的懲罰。只有明確了責任和懲罰機制,才能警示警察合理、合法地行使盤查權,保障公民的合法權益。
              從實際來看,現階段警察盤查權在預防、制止犯罪方面仍然起著巨大的作用,而立法上的缺失,致使盤查權淪為一種便宜甚至無需承擔后果的措施,導致公民的合法權益得不到有效的保護。盤查權作為公權力的一種,其有效行使與否,關乎社會繁榮安定,但是有效并不意味著可以濫用,健全現有的盤查制度,使其合理、人性化,才能適應現今社會的需求,順應時代的發展。

              參考文獻

              [1]鄭翔宇.中國語境下盤查權的適用困境與出路[J].湖北警官學院學報,2014,(07):6-10.
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              [9]陽紅光.論公安執法手段的正當化控制[J].公安研究,2008,(02):47-50.
              [10]王超.我國警察盤查權適用存在的問題及完善[D].湘潭大學碩士論文,2012:21.
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