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            淮河流域污染防治法律機制研究 ——以沙潁河水系澧河為例

            [摘要] 現行法律針對淮河流域污染防治法律機制進行了規定,在實踐中的制度效果卻有限,因此本文將通過對官方污染治理數據進行分析得出結論,對淮河流域污染防治法律機制進行研究,找出完善污染防治法律機制的方法:首先,介紹澧河污染現狀;其次,調研澧河污

              [摘要]現行法律針對淮河流域污染防治法律機制進行了規定,在實踐中的制度效果卻有限,因此本文將通過對官方污染治理數據進行分析得出結論,對淮河流域污染防治法律機制進行研究,找出完善污染防治法律機制的方法:首先,介紹澧河污染現狀;其次,調研澧河污染防治法律機制運行現狀;最后,結合實踐和科學理論,提出完善澧河污染防治法律機制的建議。
              [關鍵詞]淮河流域;污染防治;澧河
            淮河流域污染防治法律機制研究  ——以沙潁河水系澧河為例

              一、引言

              陳湘滿稱,淮河是“中國最難治理的河流”?;春恿饔蛩廴镜碾y治理,和流域的經濟發展狀態是密不可分的?;春恿饔蛄鹘浐幽?,湖北,安徽,江蘇四省,在三江營南流入江,北流入海。全長約1000公里,總落差約200米??側丝跒?.65億人,居各大江大河流域人口密度之首?;春恿饔蜓睾_€有近1000萬畝灘涂可資開墾。地表水621億立方米,淺層地下水374億立方米,流域年平均水資源量為854億立方米。干旱之年還從北引黃河,南引長江進行補充水源。境內日照時間長,光熱資源充足,氣候溫和,發展農業條件優越。是我國重要的商品糧棉油基地。在河流生態研究領域,學者倪晉仁和劉元元(2006)在“河流生態修復”這一議題的研究取得了較為豐富的成果,系統探討了河流系統諸功能與河流健康之間的關系的現狀,全面論述了討了原始自然階段、工程控制階段、污染治理階段和河流生態系統修復和改善等四個階段的河流特點和治理條件,分析了各個階段河流系統平衡的特征和影響因素,初步建立了河流健康診斷指標體系,提出了河流生態修復的主要原則;學者湯建中、宋韜、江心英(1998)等從“城市河流污染治理的國際經驗”等多個角度研究了泰晤士河的治理等國際問題,最后延伸至我國河流治理的經驗;學者王園欣、左其亭(2007)等研究了“沙潁河河南段水質變化及成因分析”剖析原因。我國學者周兵、楊勇(2016)分別就通過對近5年淮河流域河流水質狀況、各省污水排放情況的對比分析,剖析淮河流域治污存在的法律問題,主要體現在以下四個方面:法規多、法律少,權威性不強;刑法相對虛化;重視城市污染法規建設,忽視農村污染防治;重經濟處罰,輕刑事處罰等.并據此提出淮河流域污染治理的法律對策:從立法改進的角度看,應遵循事前控制與事后治理相結合的原則、落實污染者負擔原則、強化國家干預的原則;從立法創新和完善的角度看,賠償責任界定應清晰、賠償限額應明確,應更加注重對重污染事故責任主體的刑事和民事責任追究。學者郝天奎于“推進流域立法為淮河流域綜合規劃實施提供法律支撐”總結淮河流域水法規體系現狀及剖析流域立法存在問題的基礎上,構建了流域立法框架、提出重點領域研究內容,以推進淮河流域立法工作。
              上述書文在淮河流域生態環境方面、以及在污染法律治理等方面都有重要貢獻。但尚未見到對更新問題進行理論結合實踐的研究,并且未將污染治理法律化和常態化。本文試從法學學科角度提出并探討“淮河流域污染防治法律機制研究–以沙潁河水系澧河為例”這一議題,文章擬利用理論聯系實際的綜合性方法,對淮河的生態環境、特點、發展現狀及污染治理法律制度的改進等一系列問題作出系統的理論回答和制度探索。

              二、介紹澧河污染現狀

             ?。ㄒ唬╁⒑恿饔颥F有面貌

              潁河,古稱潁水,相傳因紀念春秋鄭人潁考叔而得名。其主要支流為沙河,因此也被稱為沙河或沙穎河。潁河屬淮河的支流。發源於河南省登封縣嵩山,經周口市、安徽省阜陽市,在壽縣正陽關(穎上縣沫河口)注入淮河,為淮河最大的支流。全長共有620公里。流域范圍北到黃河南岸,西北至黃河支洛河,西南與漢水水系的唐白河流域分界,南與洪汝河、谷河、潤河地區相接壤,東北與渦河、西淝河水系相鄰。而潁河支流的澧河,在河南省中部。因源出山澗,清澈甘醇,故名。古稱澧水。發源于方城縣四里店(一說南召縣老麓山),由西向東,流經方城縣、葉縣、舞陽縣至漯河市區西匯入沙河。河長145公里[2](一說全長163公里),流域面積2787平方公里。河床比降平均約1/3000。澧河上游為伏牛山的暴雨中心,又多為山區,歷史洪澇較為嚴重,建有孤石灘等多座水庫及防洪設施。澧河支流豐富,干江河是其最大支流。
              總之,澧河的面貌特征可以總結為以下幾點:1、植被較差并且部分巖石裸露;2、雨季多暴雨而致水土流失較重;3、段河道曲折致河床沖刷嚴重;4、流經多個村莊而生活垃圾污染嚴重;5、降水時空分布極度不均勻致河流自我精華能力差;6、網箱養魚使河水出現富營養化現象;7、河段挖沙現象嚴重使河底千瘡百孔。

              (二)澧河流域傳統污染源的主要類型

              河流污染是指由于人類活動,直接或間接地把物質或能量引入河流環境,造成損害河流生物資源,損壞河水和河流環境質量,危害人類健康等有害的影響,也是水體污染的一種。其污染程度隨時間變化,而且擴散快,污染影響比較大。[張燕,馬宗武,奚志誠,郭茂輝,薛德成等.港口經濟辭典.北京:人民交通出版社,1993]我國河流的污染以有機污染為主,以高錳酸鹽指數、生化需氧量、氨氮和揮發酚等為主要的污染物;其中湖泊以富營養為特征,主要污染指標為總磷、總氮、化學需氧量和高猛酸鹽指數等;近岸海域主要污染指標為無機氮、活性磷酸鹽和重金屬。這些因素構成了水環境問題治理難度極大,危害結果嚴重,影響范圍廣泛等特征。據中國環境狀況公報,2003年長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河七大水系407個重點監測斷面中61.9%以上的斷面水質為Ⅳ~Ⅴ類和劣Ⅴ類。2004年的狀況略有改善,412個重點監測斷面中有近58.2%斷面水質為Ⅳ~Ⅴ類和劣Ⅴ類。松花江、長江、黃河、海河、珠江、淮河、遼河等七大流域和西南諸河、西北諸河、浙閩片河流在2016年1617個國考斷面中,一類總共有34個,占到了2.1%;二類676個,占41.8%;三類441個,占27.3%;四類217個,占13.4%;五類102個,占6.3%;劣五類147個,占9.1%。而與2015年相比,一類水質斷面比例上升0.2個百分點,二類上升5.5個百分點,三類下降3.5個百分點,四類下降1.9個百分點,五類上升0.5個百分點,劣五類下降0.8個百分點。其中主要的污染指標為化學需氧量、總磷和五日生化需氧量,斷面超標率分別是17.6%、15.1%和14.2%[中華人民共和國環境保護部]。
              在詞典中污染源是指造成環境污染的污染物得發生源頭物體,指向環境排放對環境產生有害影響或者有害物質的場所、人體以及裝置等等。任何以不適當的濃度,數量,速度,形態和途徑進入環境系統并對環境產生污染或破壞的物質或能量,統稱為污染物??煞譃樘烊晃廴驹?、大氣污染源、人為污染源、工業污染源等。對于澧河的污染源可以總結為以下幾點:
              1、天然污染源。河流周圍植被差并且部分巖石裸露,又是伏牛山的暴雨區,支流多,雨季水漲迅猛,山坡碎石砂礫順流而下使得河流水質差;
              2、人為污染源。澧河流域多個村莊,而生活垃圾多堆砌,致使地表水有機污染甚至污染地下水。
              3、工業污染源。工業排污處理制度不健全,致使污染物隨意排放河流中;

              (三)澧河流域出現的新污染問題及其成因

              沙潁河流域河南段肩負著國家糧倉的重擔,但是該區域人口眾多,水資源嚴重短缺,水污染比較嚴重,嚴重制約了地區的經濟發展和人民的正常生活。通過以上研究發現,沙潁河河南段的污染季節性波動較大,水質年內影響因素比較復雜,主要與閘壩蓄水時長以及流量的大小關系密切;水質的年際變化與降雨量的年際變化關系密切,但是工農業污水排放和城市化依然是污染的主要影響因素。目前,國家和地區對沙潁河的大力治理取得了一些成效,沙潁河河南段水質呈逐年變好的趨勢,但是界首斷面年監測Ⅴ類和劣Ⅴ類水質所占比例仍然在50%以上,所以沙潁河河南段的水污染形勢依然嚴峻,還需要加大治理力度。
              近年來,沙潁河流域澧河段出現的新污染問題及其成因:
              1、水污染程度不斷加深,且未得到有效控制。
              隨著經濟發展,市場對沙量需求變大,于是采砂成為了新的牟利行業。在天然污染源的基礎上,首先,澧河段出現了大量采砂的現象,但許多的采砂行為不但沒有得到許可證更是過量采砂,致使河底受到破壞,千瘡百孔,大大降低了澧河河流自身的精華能力。在河道自身精華能力下降的基礎上,由于生活垃圾問題并未得到妥善的解決,致使垃圾堆砌嚴重,甚至丟至河流中。在工業污染源的基礎上,隨著經濟的發展,工農業發展迅速,工農業的化工水與施肥水不但污染了土壤,亦污染了河水,并且污染量與日俱增。于此同時,排污的監督和管理制度并不能完全落實,致使工農業污染日益嚴重。種種致使水污染程度不斷加深。
              2、污染類型呈現多樣性和復合性。
              澧河中部分河段存在網箱養魚現象,在養魚過程中向網箱中投擲魚飼料,魚食中的化學物質在水中分解使得水質富營養化。不僅僅是網箱養魚這一種現象,現今水污染既有農藥、化工、重金屬等污染類型,更有病原菌、抗生素等新的污染。污染物種類的增多,給水污染防治帶來了新的困難,使得我國的水污染防治工作面臨緊迫性和艱巨性的雙重難題。

              三、澧河污染防治法律機制運行現狀

              (一)澧河污染防治的主要法律機制

               1、實行環境影響評價制度
              這是一種控制建設工程對環境造成的危害的技術手段和制度。在澧河周邊的工程項目無論大小,都需要進行對環境影響的評價,評估對環境的影響,在進行建設活動之前,對預建項目的設計、選址和建成投產使用后可能對周圍環境產生的有害影響進行預測、調查和評定,最后提出相應的防治措施[《規劃環境影響評價條例》10月起施行]。它可以使新建工程污染防治工作,由事后治理變為防患于未然。 
              2、建設項目環保“三同時”制度
              “三同時”是一切新建擴建和改建工程項目的防治污染設施,必須與主體工程同時設計同時施工同時投產。澧河在實行環境影響評價的同時適用“三同時”制度,在控制主體工程對環境影響的同時將污染防治設施投產,達到工程建設與環境的友好共存。 
              3、排放污染許可證制度
              在實行排放濃度控制基礎上對一些重點污染源實施排污定量控制,從總體上有效地控制污染 
              4、排污收費制度
              根據“誰污染,誰治理”的原則制定的排污收費制度,是重要的經濟杠桿之一,通過該制度籌集資金,以經濟效益激發環保意識,它與環境影響報告書制度和“三同時”管理制度被譽為“澧河環境管理的三大法寶. 
              5、環境保護目標責任制度
              環境保護責任制度是以簽訂責任書的形式具體規定地方名級人民政府在任期的本轄區把環境保護工作納入計劃。實行環境質量的行政領導責任制度。 
              6、城市環境綜合整治定量考核制度
              城市環境綜合整治,就是把城市環境作為一個系統整體,以城市生態學為指導. 
              7、推行污染集中控制制度堅持改善環境質量原則和經濟效率原則,為了提高治理污染效益. 
              8、限期治理污染源制度
              污染源限期治理對特定區域內重點環境問題采取限定治理時間
              9、澧河各段實行河長制
              xxxxxxx、xxxx、xxxxxxxx、中央全面深化改革領導小組組長xxx主持召開中央全面深化改革領導小組在2016年10月第28次會議,會議通過了《關于全面推行河長制的意見》。中國xxx辦公廳、xxxx辦公廳于2016年12月印發了《關于全面推行河長制的意見》,要求各地區各部門聯系實際認真貫徹落實河長制切實保護環境?,F在在澧河各段相應國家號召,都已樹立河長牌,明確了各段的負責人及聯系方法。

              (二)澧河污染防治法律機制運行效果評析

              通過以上的信息不難看出,澧河現有的污染防治法律機制已經較為全面地切斷了部分污染源,從理論上說,這些機制的實施應當為澧河的污染治理貢獻力極大,澧河的水污染應當得到了有效的控制與治理。但是實際生活中,如上文所述澧河的水污染卻有加重的勢頭,說明這幾種現有的機制實行的效果并不盡如人意:
              1、現有污染防治法律機制運行前后的效果對比與分析
              用肉眼可以看見的澧河周圍環境,亦如河水顏色,氣味等,從黑色的河水變為了較為清澈,從發臭的河水變為了無味河水。
              同時,根據2000年的水質監測材料,按照GB3838-88的地面環境質量標準,河南省沙潁河干支流全長372.3km,無一河段水質符合三類標準,水質受污染的四級類的河長占20.15%。而2017年漯河市環保局派出調查小組于8月5日中午一點多趕赴澧河進行調查。調查人員首先查看了澧河自動監測站在線監測數據,監測數據顯示8月2日、3日、4日澧河水質正常,符合國家地表水二類水質標準。相比之下,在污染防治法律機制實施之后,澧河流域確實已有了改善。
              2、現有污染防治法律機制運行預定目標和實現程度的對比與分析
              河南省人民政府辦公廳于2017年關于印發了河南省水污染防治攻堅戰九個實施方案的通知,其中的工作目標內容明確現實,要求2017年省轄淮河流域水質的優良(達到或優于三類,下同)比例總體達到44%甚至以上,地表水喪失使用功能(劣于五類)的水體斷面比例不高于22%。截至2018年,河南省省轄淮河流域水質優良比例總體達到44%以上,地表水喪失使用功能的水體斷面比例不高于16%。預計河南省將于2019年,省轄淮河流域水質優良比例達到50%以上,地表水喪失使用功能的水體斷面比例不高于8%。
              淮河流域的50個斷面中,Ⅰ~Ⅲ類水質斷面27個,占54.0%(達到國家要求的高于44.0%的目標);劣Ⅴ類水質斷面1個,占2.0%(達到國家要求的低于22.0%的目標)。目標值在Ⅴ類以內但水質為劣Ⅴ類的斷面為雙洎河新鄭黃甫寨(鄭州)。同比,Ⅰ~Ⅲ類水質斷面增加5個,增加10.0個百分點;劣Ⅴ類水質斷面減少9個,減少18.0個百分點[]。
              3、現有污染防治法律機制存在的主要不足
              從上述數據中看,對現有污染防治法律機制運行預定目標和實現程度的對比與分析以及對現有污染防治法律機制運行前后的效果對比與分析,澧河的治理都有了顯著成效,但是并不意味這澧河河段的污染防治工作已經大功告捷,在部分河段仍存在垃圾河、臭河以及沙河等現象。究其不足,是現有污染防治法律機制存在的不足,仍存在一些問題,等待完善:
             ?。?)政策貫徹性差
             ?。?)未注重提升村民的環境保護意識
             ?。?)未清理已有河道垃圾且未妥善處理新增垃圾
             ?。?)未聯合各河段整體性地進行污染防治
             ?。?)信息公開機制不健全
             ?。?)未重視公眾參與監督污染治理

              四、完善澧河污染防治法律機制的建議

             ?。ㄒ唬┳⒅仡A防為主在污染防治實踐中的落實

              1、加強對澧河周邊村民環境保護的教育
              環境教育是以人類與環境的關系為核心內容,以提高人們的環境保護意識、提升人們的參與能力、普及環境保護教育保護知識和技能以及培養環境保護人才為主要任務,以解決各種環境問題和實現人類社會與自然的和諧相處,最終實現可持續發展,以教育為手段而展開的一種社會實踐活動過程。第比利斯宣言中明確指出,環境教育的目標主要有:(1)增強人們對城市和鄉村區域中的經濟、社會、政治和生態的相互依賴性的認識;(2)在個人、團體和整個社會中創造出新的有利于環境的行為規范;(3)給予每個人保護和改善環境所需要的知識、價值觀、態度、決心和技能[《第比利斯宣言》]。在日常生活中可以通過觀看環境保護教育片、實地參觀澧河現狀、專題環境保護研論以及樹立環境保護提示牌等形式,在實際生活中通過多種具體形式對澧河周邊居民進行環境保護教育,使得居民在心中有環境保護的意識并在生活中實踐,從根本上做到“防”污染。
              2、嚴格對澧河周邊企業的排污量進行限制
              澧河不僅穿越了生活區,也是通過了大片的農業與工業區,雖然已經有了排放污染許可制度與排污收費制度,但是由于政策貫徹性差,此些制度的效果并不好。因此應當嚴格對澧河周邊企業的排污量進行限制,主要是根據澧河的污染現狀,制定有具體數據標準的排污量,在對澧河周邊企業的排污量進行限制的時候做到有據可依,并且起到預防的警示作用。
              3、完善澧河周邊生活垃圾清潔處理制度
              對生活垃圾的處理包括了包括生活垃圾的源頭減量、清掃、分類收集、儲存、運輸、處理、處置及相關管理活動。中國現階段的生活垃圾處理主要是以填埋為主,占處理量的百分之八十左右,而且垃圾細化分類較弱,同時沒有形成較有效的循環利用的方式。對此,在澧河流域生活垃圾的處理不必過于苛求,但是很重要的是對澧河周邊居民生活垃圾的集中處理,防止居民因無處處理垃圾而將生活垃圾隨意堆砌,甚至多數直接將垃圾丟如河道之中,污染水質。

             ?。ǘ┩晟棋⒑雍恿魑廴竟苤螜C制

              1、明確澧河各河段治理與修復工作的責任主體
              xxxxxxx在十八屆的中央紀委六次全會講話中明確指出,各級黨組織及其負責人都應當做責任的主體,各級黨組織應當承擔起從嚴治XXX各項任務,全面從嚴治黨是各級黨組織的責任所在。在澧河河段已經開始實施了河長制度,在各個河段周邊樹立了各段河長的具體信息以及聯系方式牌子,河長牌子上寫到河長的職責包括了負責水資源保護、水污染防治、電毒炸魚以及超標排污等,但是河長制度的實施情況并未落實。應當將河長制度的各種責任分配到各個河長下的具體主體,各個主體負責相應的責任,使得河長制度不僅僅停留在書面上的責任主體,各個環節都有相應的責任主體,最終各個階段的工作相互銜接,完成河長制度的真正目標。
              2、建立跨市區的澧河流域生態補償機制
              流域跨界斷面水質生態補償機制是指為了達到水質達標和各個流域的可持續發展目標,政府將會根據流域水污染防治規劃以及上下游之間政府所達成的跨界斷面水質目標協議,依據其水質達標程度以及污染物排放量,核定具體的生態補償和污染賠償資金,在各個相關聯度的政府之間達成的環境財政安排機制。澧河段的治理工作更多的是各段對各段的治理,但是河流治理是個整體工作,需要整個河段的共同努力?,F階段基本建立各行政區域內以及流域上下游橫向生態保護補償機制,在具備下游補償意愿強烈、受益主體明確、重要飲用水功能及生態服務價值的跨省流域初步建立橫向生態保護補償機制,探索開展跨多個市區流域上下游橫向生態保護補償試點。

             ?。ㄈ┩卣构妼﹀⒑游廴痉乐位顒拥谋O督途徑

              1、建立澧河各段污染防治信息公開制度
              信息公開制度是保障公民的了解權和對了解權加以必要限制而組成的法律制度的總稱。這里的了解權是指個人或者組織有權知悉并取得行政機關的資料和其他信息的權利。行政機關應當主動將政府信息,通過政府公報、新聞網站、工作發布會以及廣播、報刊、電視等便于公眾知曉的方式公開。使得澧河各河段的居民悉知現階段澧河河段的污染防治現狀,不僅僅是對公民知情權的保障,更是有利于居民在知情的情況下積極參與監督活動。
              2、鼓勵公眾參與監督澧河污染管治活動
              公眾參與政策制定的方式和程序多種多樣。澧河污染防治中,可以通過民意調查制度、信息公開制度、聽證會制度、公民請愿和公民投票制度都是實現監督污染防治公正的重要途徑。公眾參與政策的制定有利于加強政策合法性,減少官僚主義和政治腐敗的現象;對污染防治工作的公眾監督,也有利于提升污染防治工作的質量,改善貧困人口的生活水平。在對澧河河段的污染防治機制中,應當將公眾參與監督納入污染防治的工作之中,通過公眾參與監督工作,提高各項工作的實施度。

              參考文獻:

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              [9]張燕,馬宗武,奚志誠,郭茂輝,薛德成等.港口經濟辭典.北京:人民交通出版社,1993中華人民共和國環境保護部
              [10]《規劃環境影響評價條例》10月起施行
              [11]河南省轄淮河流域水污染防治攻堅戰實施方案(2017—2019年)
              [12]在省人大常委會水污染防治法和省水污染防治條例執法檢查動員會上的匯報(2017年4月28日)
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