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            N市A區基層社區矯正工作困境與對策研究——基于公共管理視角

            摘要

            理視《中華人民共和國社區矯正法》已于2020年7月1日實施,該法明確了社區矯正是政府行政管理的一項基本職能,該法將社區矯正責任交給政府和社會多方共擔,這正好符合公共管理之治理精義,但該法并非社區矯正方法的技術規范,而是對社區矯正工作有關方面的規范和調整。該法的實施必然給基層社區矯正工作帶來諸多新的機遇、挑戰和要求。因此,在新形勢下對基層社區矯正工作困境與對策研究,對我國今后的社區矯正事業將有重大意義。本研究以N市A區的社區矯正工作為例將新公共管理理論、協同治理理論等公共管理學的理論應用于解決基層社區矯正工作中的有關問題(困境及對策),結合當前的面臨的新形勢,具有一定針對性、獨特性和新穎性。

             關鍵詞:社區矯正;工作困境;對策

             一、引言

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            作為公共管理領域的一個重要分支,基層社區矯正工作直接關乎社區治理和公共安全。然而,在N市A區的基層社區矯正工作中,存在較多的困境與挑戰。如,在N市A區,許多群眾對基層社區矯正存在認知偏差和信任缺失,導致社區矯正工作難以得到有效開展;又如目前,N市A區基層社區矯正工作經費主要依賴于政府撥款和部分社會捐助,但資金保障機制不穩定、不科學,難以實現長期穩定運轉。為此,就需要制定相應的措施,對N市A區基層社區矯正工作進行完善。

            ?。ǘ┭芯恳饬x

            本研究結合國內外研究成果和經驗,以N市A區為研究對象,分析我國基層社區矯正工作在當前新勢下面臨的困境,運用法治理論、協同治理理論等公共管理學理論多維度分析思考并提出相關對策建議,力求使社區矯正工作的推進實施更加高效,并有助于新法施行后的相關配套法規制度及指導性文件的準備及制定,對今后我國社區矯正工作尤其是基層社區矯正工作的高質量健康發展具有重要的參考意義;也有助于促進我國刑罰制度與國際行刑趨勢的接軌,提高社會文明的水平,促進國家長治久安。隨著新法的頒布實施,本研究亦將有助于引導國內相關學術力量將社區矯正理論研究的重點從刑事法學角度更多的轉變到公共管理學角度,關注公共管理部門應該做什么、怎么做,尤其是更加關注基層社區矯正的工作,出現更多的面對基層的具有操作性指導性的研究成果。

             二、基本概念

             ?。ㄒ唬┥鐓^與社區矯正

            社區與社區矯正是一個廣泛的領域,旨在解決社區中發生的犯罪和不良行為。它包括一系列的策略和措施,旨在恢復和維護公共秩序、保護社會安全和減少犯罪率。社區是指一群人在同一地區或共同利益下建立的一種文化、風俗和習慣的群體。在這個概念中,社區的成員可以相互依存并與周圍環境有直接聯系。

            社區矯正是通過對犯罪嫌疑人和罪犯采取控制和輔助措施,在社區中促進其重返社會的過程。它包括各種形式的監督、治療和康復計劃,以幫助罪犯從犯罪行為中得到糾正和教育,并防止未來的犯罪行為。社區矯正措施通常使用非監獄型方法,如禁足令、緩刑、社區服務、電子監管等等。

            社區和社區矯正在預防犯罪方面起著重要作用。通過加強社區意識、警察巡邏、公共教育和社區矯正等措施,可以增強社會對犯罪的防范意識,提高社會對犯罪嫌疑人和罪犯的關注度,并為他們提供更多的支持和幫助。

            此外,社區和社區矯正也致力于修復犯罪者與受害者之間的關系。通過向犯罪者提供適當的心理治療和康復計劃,使犯罪者重新成為社會積極的一份子,同時減少犯罪行為對受害者造成的影響。

            ?。ǘ┥鐓^矯正工作參與者

            社區矯正工作參與者是指被判定需要接受社區矯正的人,這些人在被監管期間必須遵守一系列規定和條件,并且積極參與社區矯正計劃。社區矯正通常適用于輕罪犯或非暴力犯罪罪犯,目的是減輕監獄擁堵、降低重復犯罪率、提高社會安全感。社區矯正工作參與者需要履行一定的義務和責任,包括但不限于保持良好的行為表現、定期參加活動和會見督導官員等。其間督導官員將為他們制定個性化方案,如就業輔導、教育培訓、成癮治療等,幫助他們重返社會。

            社區矯正工作參與者的參與是一個積極向上的過程,它使得他們可以獲得各種資源與學習機會,有望避免再次犯罪,讓他們重新融入社會。

            ?。ㄈ┥鐓^矯正工作內容

            社區矯正是指對于犯罪嫌疑人或判刑罪犯實施監管和矯正,讓他們在社區中完成刑期、接受教育和職業培訓,以便更好地適應社會生活和重新融入社會。社區矯正工作的內容包括監管、管控、輔導、康復等方面。

            首先,社區矯正工作需要對犯罪嫌疑人或判刑罪犯進行行為監管,并確保他們遵守相應的規定。監管內容包括定期的住所檢查、日常行蹤跟蹤、及時上報信息等。其次,社區矯正工作也需要對犯罪嫌疑人或判刑罪犯進行管控,以確保他們不會再次犯罪。這一方面包括對他們的電腦、手機等設備進行管理和限制,同時也要對他們進行必要的心理輔導和心理疏導。除了監管和管控,社區矯正工作也需要給犯罪嫌疑人或判刑罪犯提供必要的康復和職業培訓??祻桶ㄐ睦砜祻?、藥物康復、職業康復等方面,這些都有助于他們更好地適應社會生活。職業培訓則可以幫助他們獲得一技之長,提高他們的就業競爭力。

            總之,社區矯正工作包括監管、管控、輔導、康復等多個方面,以確保犯罪嫌疑人或判刑罪犯能夠接受教育、職業培訓并重新融入社會生活。

            三、N市A區社區矯正工作的現狀

             ?。ㄒ唬㎞市A區基層社區矯正工作整體介紹

            A區為江蘇省東南部的地級市N市下設區,總面積約1500平方公里,截至2020年末,總人口114.19萬人,其中城鎮人口65.72萬人,農村人口48.47萬人,城鎮化率57.55%,該區下轄10個鎮、4個街道。2020年該區位列中國綜合實力百強區排行榜第22名,整體經濟發展情況在全國排名較靠前。N市也是全國社區矯正工作試點地區之一。

            A區自2005年開始社區矯正工作以來,累計接受6700余人、解除社區矯正對象6300余人。A區是江蘇省社區矯正試點工作示范區,率先在全省推廣使用社區矯正管理移動平臺,率先開展社區矯正風險評估試點工作,在加強和創新社會治理、預防和減少犯罪方面發揮了積極作用。近5年來A區接社區矯正對象數量和年平均在矯對象數量情況見表3.1。

            表3.1A區社區矯正對象數量統計表

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            ?。ǘ〢區社區矯正工作取得成績

            當前A區社區矯正工作主要取得以下成績:

            (1)作為衡量社區矯正工作的硬性別指標及社區矯正對象的重新犯罪率,A區該指標歷年來明顯低于全國平均水平。且A區以及連續8年社區矯正對象重新犯罪案例為零。

            (2)A區社區矯正工作對社區矯正對象的社會關系修復做的較好,沒有給社區矯正對象過于“標簽化”,社區矯正對象積極參與個性矯正活動。新冠疫情期間,A區多名社區矯正對象積極參與協助社區的的防疫工作,為社區居民服務。一些由條件的社區矯正對象還主動捐錢捐物來支持社區防疫工作。

            (3)A區社區矯正工作機構設置上,創新地在區社區矯正執法大隊的基礎上下設四個社區矯正執法中隊,點面結合,克服了各個鄉鎮街道社區矯正對象數量在空間和時間上分布的不均勻,機動科學地均衡了社區矯正資源的分配。該創新得到了上級機關的認可,并在全國符合條件的范圍內進行推廣。

             ?。ㄈ〢區基層社區矯正工作面臨的新形勢

            當前我國的一般公共管理水平歷經四十余年改革開放普遍提升,社區矯正工作作為一項較新的內容加入大公共管理職能,在融合發展過程中不可避免的面臨各種各樣的問題需要克服,再加上《社區矯正法》的頒布實施,相對于《社區矯正實施方法》的一系列變化,意味著我國社區矯正工作的飛速發展,這些必將對近期以及將來我國的基層社區矯正工作提出一系列新的要求,且產生長久深遠的影響。要想該法精神落到實處,需要制定一系列配套的法規制度,而這些都需要一個長期的準備過程、實踐過程。在當前新法已出臺實施而相關配套法規制度尚未完善的形勢下,基層的社區矯正工作的要穩步推進又要適應新法要求,但又缺乏新的配套條例、細則文件的指導,很多具體的執法工作沒有先例和經驗,基層執法部門正面臨著一系列的困境和挑戰。

             四、N市A區社區矯正工作存在的問題

             ?。ㄒ唬┤罕娀A不牢固

            (1)雖然A區的社區矯正對象及其家屬對社區矯正工作認知接受度較高,普通居民對社區矯正工作的認知度較低。

            (2)A區社區矯正對象及其家屬對《社區矯正法》的認知情況較好,但普通居民對《社區矯正法》的認知情況卻不容樂觀,調查中約六成的普通居民從未聽說過該法。

            (3)A區社區矯正對象及其家屬對社區矯正機構人員的工作態度滿意度不高。在關于社區矯正工作人員對社區矯正對象工作態度的調查問卷中選擇的“較好”的矯正對象及其家屬占比不到三分之一,大部分人選擇了“一般”,這主要是由于社區矯正機構及其工作人員在工作中“重管理、輕服務”所造成。

            ?。ǘ﹨f同治理機制不健全

            1.部分多元主體不重視

            社區矯正工作主要特征之一就是治理主體的多元性,在對社區矯正對象的決定、接收、監督、管理、教育幫扶、解除和終止的全業務流程中,需要法院、檢察院、公安、司法、鄉鎮(街道)等主要部門,此外在針對未成年人、婦女和老弱病殘的社區矯正工作還涉及到社會保障部門、衛生保健部門、婦聯社會組織。這些單位大部分沒有設置專門的業務條線和人員來對接社區矯正工作,沒有意識到他們本身就是社區矯正工作的主體部門之一,沒有意識到做好社區矯工作到自身的職責,也沒有充分認識到社區矯正工作對于維護社會安全穩定的巨大作用和重大意義。

            2.主體間職能分工不清晰

            社區矯正工作是一項繁雜的綜合性工作,也是一項系統性工作,同時涉及面又很廣,僅靠司法行政這一個主管部門很難真正完成法律規定目標和任務,需要各個職能部門共同協作發揮作用。按照《社區矯正法》規定,人民法院、檢察院、公安機關和其他有關部門都應該依照各自職責,依法做好社區矯正工作,并由檢察院對社區矯正工作進行依法監督。但在實際的工作中許多職能分工實際上并不清晰,例如在以往的工作中,司法所是基層社區矯正工作的主力,但《社區矯正法》中司法所根據社區矯正機構委托,承擔社區矯正相關工作,由此可見司法所并不是社區矯正執法的主體,但日常大部分的對社區矯正對象的監督管理和教育幫扶等工作主要還是依靠司法所這一司法行政最基層的組織,因此就司法行政部門的職能如何在社區矯正機構和司法所之間合理劃分尤其重要,社區矯正機構才是社區矯正執法的主體,不能把繁雜的社區矯正最基層工作全部委托給司法所。

            ?。ㄈ┙涃M保障機制不科學全面

            當前基層社區矯正經費的保障主要還是集中在司法行政機構中的社區矯正機構,經費保障的不全面主要體現在:一是在基層公安、人民法院、人民檢察院中沒有安排社區矯正專項經費,雖說由于這些部門本身業務經費相對充足,對其履行社區矯正工作職責影響相對不大,但也客觀反映了經費保障在這方面的缺失;二是基層居委會、村委會和其他社會組織依法協助社區矯正機構開展工作所需的經費目前還沒有納入本級政府預算,保障不充足。居委會、村委會是與群眾聯系最密切的基層組織,在社區矯正工作中有條件、有能力協調社區矯正對象的監護人、家庭成員、所在單位或就讀學校等與社區矯正對象及其密切的人員和單位,可協助社區矯正機構幫助社區矯正對象消除可能重新犯罪的因素,盡快融入正常的工作和生活。居委會、村委會協助開展社區矯正工作需花費較多的人力、財力,需要一定的經費支持。目前《社區矯正法》雖規定了居民委員會、村民委員會和其他社會組織開展社區矯正工作所需經費應當列入本級政府預算,但在目前的實際工作中這項規定尚未得到落實,因此一定程度上影響了他們參與社區矯正工作的積極性。

            ?。ㄋ模┬畔⒒较鄬β浜?/strong>

            當前A區社區矯正信息化建設處于初級階段,當前功能集中在日常的網絡辦公功能,實現了數據錄入、信息查詢、日常管理、工作審批、信息提示、檔案管理、報表統計等日常操作。A區社區矯正機構的當前信息化主要功能還包括對社區矯正對象的位置監控功能,以了解社區矯正對象是否離開規定活動范圍,并且該系統還不穩定,時常失靈或錯報信息??傮w上A區社區矯正工作信息化程度相對較低,而且信息化功能主要集中在計算機桌面端,沒有開放對應的移動端云平臺,如手持辦公執法設備、APP等,使得基層社區矯正人員在外出執法過程中還是需要填寫大量的表格文書,待回到辦公場所后在進行系統錄入,實屬二次勞動,嚴重影響了工作效率,也有違推廣信息化的初衷。且A區信息化的眾多模塊較為分散,尚未統一整合,未實現一個大平臺”搞定”所有社區矯正工作事項,這是當前政府各部門信息化發展大勢所趨,A區的社區矯正機構在這方面仍相對落后,這也是全國社區矯正機構信息化發展的一個縮影。

             五、促進N市A區基層社區矯正工作的對策建議

             ?。ㄒ唬﹦摻ǜ咝Х招蜕鐓^矯正職能部門

            1.加強社區矯正宣傳教育的廣度

            社區矯正的宣傳教育不能僅面向社區矯正對象及其家屬,更要面向廣大的基層社區民眾,形成社區矯正的良好的社會氛圍,讓社區居民充分了解和理解社區矯正工作,社區矯正工作順利開展,是社區發展進步的重要標志之一。在良好的社區環境內對社區矯正對象進行教育監督和教育幫扶,這才是開展社區矯正工作的初衷。

            2.積極開展《社區矯正法》普法工作

            《社區矯正法》的實施,意味著我國社區矯正工作正式有法可依,對于推進社區矯正工作規范化、專業化、法制化是一個里程碑事件?;鶎由鐓^矯正機構對《社區矯正法》宣傳普法工作要做到覆蓋全、層次多且要保持多輪次的反復宣傳。普法過程中,應該在傳統的手段上結合當前社會發展具體情況進行創新,利用網絡社區、新媒體平臺等手段多維度宣傳,使《社區矯正法》內容通俗易懂,社區群眾樂于接受,同時更加支持和積極參與社區矯正工作,增強群眾的法治意識。

            3.推動轉變社區矯正管理機構職能轉變

            新公共管理理論主張政府在公共行政管理過程中應該以制定政策為主,是“掌舵”的職能,而不是把精力放在執行政策這一“劃槳”職能上。新公共管理理論還主張政府應該以服務對象為導向,換位思考,提高服務效率,產出高效的社會公共服務。A區基層社區矯正工作中社區矯正機構職能仍是以管理內容居多,服務內容偏少。這就容易給社區矯正工作的服務對象(對象及其家屬以及社區居民)一種機械冰冷的感覺,甚至產生一些對立的情緒。十九大報告明確要深化機構和行政體制改革,轉變政府職能。而社區矯正機構作為一個較新政府職能部門,更要深化落實“放管服”改革,創新監管方式,提升社區法治化水平,創建讓人們滿意的服務型政府職能部門。

            ?。ǘ┙∪鶎佣嘣獏f同機制

            1.制定參與主體的權力清單與責任清單

            當前《社區矯正法》對了社區矯正工作體制和各有關部門的職責做了規定。但是這些規定在基層具體實施時不夠細化,有些部門、有些人員不清楚、不重視自身職責。因此A區應該基層社區矯正工作涉及的法院、檢察院、公安局、司法行政、財政、衛生、教育、民政、人力資源和社會保障局、工會、共青團、婦聯、村(居)民委員會等等部門的權力、職責制定成一份清單,理清工作流程,來指導基層日常社區矯正參與主體間的溝通協調工作。

            2.充分發揮社區矯正委員會統籌協調指導功能

            社區矯正委員會包括本級人民政府負責人、法院、檢察院、公安、司法等等政府部門負責人,也包括工會、婦聯等社會組織以及村(居)委會的代表、社會工作者等等,社區矯正委員會是本行政區域內社區矯正工作的最高負責組織,其成員相對級別較高,其不僅擁有對本地區社區矯正工作的領導、督促、檢查等職能,更應該發揮協調、研究解決基層社區矯正工作中的困難和問題;因此要充分利用社區矯正委員會召開的聯席會議以及其他溝通機制,發揮其統籌協調職能,帶動多元主體力量充分參與社區矯正,為基層社區矯正工作順利開展保駕護航。

            ?。ㄈ┰O立基層社區矯正專項預算

            1.健全社區矯正專項預算項目類型

            根據法律規定,各級人民政府應當將社區矯正經費列入本級政府預算,應當保障社區矯正經費。當前社區矯正全面推行時間尚短,實踐中社區矯正經費往往保障不足,且在編制執行預算過程中,很多工作摸索。根據基層社區矯正工作內容和特點,梳理社區矯正經費開支范圍,健全社區矯正預算里面類型,設立社區矯正宣傳經費、培訓經費、表彰獎勵費、調查評估費、監督管理經費、設備經費、信息化經費、教育幫扶經費等日常運轉類預算項目,同時建立針對特殊活動或特殊矯正對象具體情況設立特別的具有彈性的專項預算項目,確保預算覆蓋全面,??顚S?,使得社區矯正執法工作每一項都有經費來源,保障社區矯正工作穩步開展,同時也應該注意厲行節儉,杜絕鋪張浪費。

            2.探索建立以社區矯正對象數量核定社區矯正經費的制度

            當前基層社區矯正工作所需經費主要還是以地方經濟狀況以及社區矯正工作人員數量作為預算基礎,但在實踐中,有很大部分經費使用需求是直接與社區矯正對象的數量相關,如社區矯正對象的調查評估費、定位設備費、教育幫扶費等,每接收一名社區矯正對象,這些費用就會相應增加。因此社區矯正相關部門在編制預算時應以本地區本年平均在矯對象的數量為基礎編制下一年的預算,這樣做可使社區矯正經費的預算保障更貼近實際也更加科學。A區作為全國經濟發展較好的區縣之一,完全有條件在這方面做一個先行者。

            ?。ㄋ模┩七M基層社區矯正信息化建設

            1.社區矯正信息化要實現跨越式發展

            我國社區矯正信息化雖相對于其他政府部門起步較晚,但恰因此有其他部門的成功信息化經驗可以借鑒,可以少走彎路,越過已經落后的技術和設備,直接搭建更先進更智能化的信息化大平臺,做到一個平臺系統解決所有社區矯正事務,也意味著社區矯正工作人員要勇于學習、敢于創新。社區矯正信息化要大膽運用”5G”、區塊鏈、云計算等技術搭建”智慧矯正”平臺,同時搭建社區矯正網上社區,使對社區矯正對象管理教育幫扶的突破時間空間限制;社區矯正信息化要針對每個具體的社區矯正對象建立個性化的實時動態數字檔案,詳細記錄矯正過程中的形成各項數據。

            2.依法進行社區矯正工作信息數據共享

            多元主體協同機制有效運轉的重要前提就是信息共享,因此社區矯正工作信息化的一項重大任務就是建立社區矯正工作相關部門主體之間的信息共享系統,這點將極大助力社區矯正工作的高效開展。在社區矯正工作中做到讓數據多跑,讓人少跑,依據各部門主體共享所形成的大數據,分析社區矯正對象的活動情況和行為表現,研判矯正對象的心理狀態,開展監督管理和教育幫扶,預防矯正對象重新違法犯罪,處置社區矯正突發事件。這樣基層社區矯正工作者可以減少不必要的重復勞動,提高工作的規范化和智能化水平;避免各部門各主體各自為政,重復建設,節約公共資源。同時對社區矯正信息化系統中涉及矯正對象以及其他相關人員的身份信息以及隱私等,社區矯正機構應該依法做好保護,相關部門的信息共享需要依照法律和有關規定進行。

             五、結論

            黨十八大以來,xx從堅持和發展中國特色社會主義全局出發,堅持建設中國特色社會主義法治體系,堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進,不斷開創社會主義法治建設新局面。社區矯正工作依法在全國穩步開展,體現了我國社會主義法律體系和犯罪預防制度日益健全,在當前全面推進政府改革和職能轉變的背景下,基層社區矯正工作更需務實創新,敢于突破困境,迎接挑戰。

            本文基于公共管理視角對新形勢下N市A區基層社區矯正工作困境進行充分研究,以小見大,深入剖西我國社區矯正基層工作中面臨的問題,筆者立足于我國國情、立足于基層,基于公共管理視角進行了全面思考,提出了微薄的對策及建議。希望本文能我國目前新形勢下基層社區矯正工作發展提供有益借鑒。

            參考文獻

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            N市A區基層社區矯正工作困境與對策研究——基于公共管理視角

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