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      農村公共產品供給效率提升問題研究

      摘要

      農業基本經營單位和核算單位的變化帶來了農村公共分配秩序和分配關系的變革,并進而要求對農村公共產品的供給機制做出相應的調整。然而,由于家庭經營的制度變遷發生在我國社會產生重大轉折的歷史時期,既缺乏系統的理論準備和制度設計,也不是自上而下有組織、有計劃地實施的,這就決定了制度本身的不完善和發展變遷的長期性:家庭經營自下而上的誘致性制度變遷并未能給諸如農業基礎設施、農業技術推廣以及農村公益事業等公共產品的供給提供有效的制度安排,現行“鄉政村治”模式下農村公共產品供給機制仍然只是人民公社時期供給機制的繼承。

       關鍵詞:農村;公共產品;供給效率

        一、引言

      農村公共產品指滿足農村社會的公共消費需求與生產消費需求的產品或服務,它具有一般公共產品的基本特點,即非排他性、非競爭性和不可分割性。中國自古以來就有鄉民自治的傳統,以皇權為代表的中央政府對于鄉鎮一級的管轄基本處于有心無力的狀態,宗族與鄉紳一直是維系基層穩定的重要力量。建國以后這一模式隨著土地革命以及政府基層力量的加強被打破,合作社以及演變的大隊公社成為了政府力量的代表,在公社主導下,農村爆發出了前所未有的力量,雖然此時國家對于農村公共產品的投入不多,但是農村依靠自發籌備的資金和組織的勞動力,在道路建設、水利工程等基礎設施方面依舊取得了較大的建設成就。改革開放以后,農村改革為家庭聯產承包責任制,土地分包到戶,農民的力量開始變得分散。而隨著城市化的進一步發展,農村城市的規模差距進一步的拉大。在改革農業稅后,農村的財政與職權進一步的分離,農村基層組織的力量始終不足,對于農村公共產品的供給也就處于弱勢地位。一般來說公共產品供給可以從數量與質量兩方面來進行研究,目前國內外學者對于供給現狀研究與供給效率影響因素分析研究中,較多的強調增加供給或是歸咎于體制問題。各方面對于政府加大財政投入和供給期待不斷增加,但是公共資源是相對有限的,而且政府資源配置效率原本就相對低于市場配置資源效率。所以本文將重心放在效率研究上,宏觀視野下類似于國家推行的精準扶貧政策,在投入不變或投入有限的情況下,結合各地實際情況具體問題具體分析,做到效率最大化,充分發揮供給的作用。

       二、農村公共產品的定義、分類及其特點

       ?。ㄒ唬┺r村公共產品的定義、分類

      由于國家傳統歷史及現代城鄉二元制發展模式的影響,我國同很多發展中國家一樣農村問題是比較嚴重的,與發達國家相比,我國城鄉差距較大,發達國家的農村發展往往是不落后于城市的,因此對于我國的農村公共產品供給研究是要與城市公共產品研究區分開的。

      農村公共產品指提供給農村居住人口享有、消費的各種物品與服務,根據供給作用方向,我們可以將農村公共產品分成生產性和消費性的兩類。

      農村生產性公共產品主要指和農業生產相關聯的公共產品與公共服務,包括①公共工程:農業基本建設投資項目。如河流清淤,引水灌溉、水患防治等水利工程以及農業基地現代化;②農業科學研究:農產品加工、農產品選種、防治病蟲害、農業生產技術;③農村道路和電力,包括現今互聯網技術普及下的相關基建設施。

      農村消費性公共產品主要指與農民消費以及滿足農民精神物質需求相關聯的公共產品與公共服務。包括①生活性基礎設施:飲水安全、電力情況、能源供應、農村道路、廁所改造等;②發展型公共產品,具有公益性或者半公益性的公共服務,如農村義務教育、農村醫療與衛生、農村社會保障、農村文化與體育設施;③社會治理:主要由政府相關部門提供,保障農民政策的生產與生活需要。如基層政府關于農村管理的市政服務,關于農業農村的相關政策與法律規范。

      ?。ǘ┺r村公共產品供給的特點

      不同于城市公共產品供給,農村公共產品供給有以下特點:①分散性。由于耕地等自然資源以及地形因素影響,農村人口分布較為分散,因此農村公共產品供給時往往會因為小需求進行大投入,往往會造成投入的效率過低。②數量較少。近些年我們將改革的重心放在了城市建設,資源投入像城鎮集中,對于農村急需的相應公共產品的供給有所忽視。③需求量較大。國家還存在著較多的農業人口,廣大農村地區在經濟社會發展中還是占據了較大的比重,他們對于農村公共產品數量的需求還是比較大的。同時隨著生活水平的提供,農民對于美好生活的向往與精神文明的追求,要求部分公共產品與服務領域的供給質量的不斷提高。④主體的多樣性。一般來說,中央-省-市是農村公共產品供給的主體,縣-鄉是重要的補充以及供給過程中是實施主體,同時私人投入和社會組織投入,也是農村公共產品供給的有益補充。

      三、農村公共產品供給效率存在的問題

       ?。ㄒ唬┺r村缺乏投資且人才匱乏

      除了各級政府以外,與農村事業有關的非盈利組織、鄉鎮企業、農村專業合作社、村民自治委員會等也可以作為供給的主體。在經濟較發達的地區,農村經濟發展較快,鄉鎮企業與非盈利組織發展較好,資金和人才更為充足,在農村公共產品供給中能起到較大作用。而在安化縣這樣發展較為落后的地區,鄉鎮企業與非盈利組織發展緩慢,不足以在農村公共產品供給中發揮作用。而市場經濟模式下,追逐利潤是商業活動的根本利益,對于農村公共產品供給這種資金回收較慢、盈利周期較長的投資而言,很少有企業會在農村進行投資。

      農村在實行家庭聯產承包責任制改革后,農村集體組織的力量受到了很大打擊,自負盈虧的生產模式下,農業生產逐漸偏向于小農經濟的個體農業。隨著城市發展,農村勞動力處于單向流失狀態,農業稅取消后,鄉鎮資金來源主要依靠財政撥款,沒有了穩定、持續的資金來源。相對于計劃經濟時代農村集體組織修建的相當多的大型水利工程和公路等工程,人才與資金的匱乏使得農村集體組織的能夠承擔的責任與地位相較于之前下降了許多,如今的農村基礎設施建設與公共產品供給只能讓渡于其他組織。由于農村大量勞動人口的轉移,優秀人才往城鎮流動,在安化縣的農村發展中,留守的農村人口大多存在素養不高的情況,自治組織和專業組織的設置缺少相關人才,所起到的作用很小。農民普遍經濟基礎較差,自身力量薄弱,而且具有分散性,無力表達自身的訴求。

      (二)政府供給職能錯位

      當政府作為資源配置的決定性因素時,效率并不是政府工作的出發點。改革開放以來,經濟增長是政府工作重心,我國政府實際上作為經濟建設型政府,農村公共產品供給在實際工作中的優先度不高。而政府管理本來存在的問題,會放大對于效率的影響??己藱C制沒有量化、行政審批過于繁雜,政府工作人員在處理公共產品供給時難免存在人浮于事、效率低下等問題,工作的出發點更強調及時的政績與形象,容易在資金使用上偏向于更能帶來直接經濟效益、突出政府形象作用的工程。這種供給模式使得農村公共產品利用低效率,目前政府職能錯位的核心問題就是管理型政府的性質還是大于服務型政府?;鶎诱ぷ魅藛T日常工作中,“官本位”思想仍然存在著一定的市場,存在脫離普通群眾的情況。與農民日常接觸交流時,下意識的會有一些傲慢、瞧不起的想法,自然也不會去尊重、了解農民真實的需求。政府權力來源屬于公民讓渡,但是政府卻沒有為公民的生存和發展提供滿足其需要的公共產品。

      (三)農村行政管理制度的不合理

      中國傳統封建社會中,一直奉行皇權不下鄉的理念,國家管理的觸角很少真正深入到農村基層。鄉村權力由宗老、士紳把持,時至今日,廣大農村地區還受到這種觀念的影響,發現問題時不第一時間尋求政府幫助,反而按照自己的“土辦法”解決,如早些年村與村之間因為爭水爭地引發的大規模械斗等。同時政府擁有多個管理層級,每個管理層級都涉及到文化、教育、醫療、社會保障等多個公共產品的供給,難免會造成政府權責劃分不明晰。像最接近農民實際需要的鄉鎮政府和農村基層組織與供給提供主體省市級政府的脫節,會造成供給中互相推諉,或者更多從自身利益出發的情況,因此造成農村公共產品供給效率的下降。

      農民是農村公共產品供給的主體,但是在實際供給過程中,農民由于自身力量的分散性,沒有形成能夠代表農民利益的社團或者組織。農村公共產品一般采取政府主導的“從上至下的”供給模式,供給提供的主體在制定供給計劃時,公共產品的數量與種類、供給模式與渠道,依賴于基層政府對于政績、更高層級的考核標準的考量。在這種情況下,由于公共產品供給監督評價體系的對于考核標準與指標的量化,政府更傾向于見效較快,效果更明顯,在數據層面能體現增長的“硬”公共產品,類似于重點路段的柏油路改造、廁所改造這種一次性投入,能體現明顯數據增長的公共產品。而對于鄉風文明建設、農業發展規劃計劃與信息技術支持、社會保障相應制度的完善與質量的提高等投資具有長期性、建設成果見效慢的“軟”公共產品,往往會出現供給無力的情況。實際供給過程中,對于農民生活急需的,如農業生產指導、就業指導、失業保障等涉及農民收入保障的公共產品供給供給較少,對于精神文明建設與高雅情趣培養方面的文化產品較少。

      ?。ㄋ模┺r村公共產品供給缺少監督機制

      農村供給的提供主體與受益主體是處于分離狀態的,作為提供主體的政府公務員基本都是居住在城鎮,幾乎是不能在農村公共產品供給過程中收益的。作為政策決策者與執行者,公務員享受的是城市公共產品供給,由于城市農村發展的區別,難免在制定政策時會帶有一些理所當然、先入為主的看法。作為受益主體的農民,受到傳統小農思想的束縛以及認知水平與反應渠道的不通暢,農民對于農村公共產品供給的評價與反饋無法得到及時的表達與反饋,同時也得不到重視。他們很難參與到農村公共產品供給的前置環節,即使參與進去,由于信息的缺失與不對稱,也會被政府主導,很少可以表達出實際的需求。對于基層政府而言,之前的農業稅收是鄉鎮政府資金的重要來源,提高農村公共產品的供給是可以間接增加基層政府的財政收入的,因此鄉鎮政府對于公共產品供給存在較高的積極性。而取消農業稅后,對于農村公共產品的投入并不能給鄉鎮政府財政帶來收益,是一種單方面的付出行為,或者投入與產出不成正比,因此鄉鎮政府對于農村公共產品供給的積極性大大降低,更傾向于投入與自身利益有關聯的相關產品。

      其次,許多行政村的休閑娛樂設施也處于無人管狀態,沒有維護,損耗較大,年久失修,反而容易造成安全問題。由此可知部分公共產品供給更像是向上對標,而不是對標農民需求。

       四、提高農村公共產品供給效率的對策建議

       ?。ㄒ唬┙⑥r村公共產品長效管理與供給體制

      1.設立專項保障資金

      財政高度我們就應該進行專項資金配套政策,減少資金流通環節,設置專門對接流程。農村公共產品的供給從來不是一次性的事情,也不能重復立項、投入使用、損壞嚴重、缺少產品再重新立項的過程。在公共產品日常維護和管理上投入資金,看似增加了投入,其實是延展了農村公共產品的使用壽命,政府主導、集體輔助的模式加強了農村自我造血能力,避免了農村對于政府持續性吸血,長遠來看反而是減輕政府的資金投入。有了專項資金后,還可以委托專業化公司進行維護,在農村公共產品管理過程中防微杜漸,避免出現較大的危害,如防洪堤的定期檢查,而不是洪水時出現堤毀人亡等危及人民群眾生命財產安全的事故。

      2.地區聯合統籌管理,設立專門管理人才

      對于部分農村公共產品的供給,沒必要貪大求全,應該根據公共產品的輻射范圍與人口分布,不局限于一村一鄉的行政劃分,進行合理的規劃分配,這樣可以避免資源的重復浪費,也可以集中資源,讓供給質量更上一個臺階。統籌地域擴大之后,可以安排專人專項進行管理,使得供給更加科學化、長效化。以農家書屋為例,因為圖書的可借閱性與閱讀時間較長的特點,可以根據人口幾何中心或者區域中心布置農家書屋,節省下來的經費可以擴充圖書的種類、實時更新報刊雜志,增加可持續閱讀性。日?,嵥榈牡怯?、開放內容可以由本地干部兼任,這樣管理員可以同時負責幾個書屋的專業管理內容,發掘農民的實際閱讀需求,反饋購買意見,去解讀、引導閱讀,培養居民的閱讀習慣。

      ?。ǘ┘訌姺招驼ㄔO

      建設服務型政府一直是社會主義市場經濟體制下政府機關自我改革的要求,也是適應簡政放權的改革要求。服務型政府建設可以顯著提高農村公共產品供給效率,從新時代社會主要矛盾的角度看,服務型政府建設是解決社會主要矛盾的基礎性工作。

      (1)實現“全能政府”到“有限政府”的職能轉變。政府在行政管理中要做到有所為有所不為。通過減少行政審批制度手續,增加部門聯動,增設更多一站式辦理流程來提高行政效率。為參與農村公共產品供給的相關企事業單位、非盈利組織提供更好的政治環境。

      (2)政府工作人員實現“管理員”到“勤務兵”的轉變。國家公務員的定位一直應該都是人民公仆,但是受到傳統封建官僚主義的影響,政府工作人員的服務意識不是向下對于人民群眾,而是服務于更高級的領導的。因此應加強意識培訓,時刻銘記為人民服務的宗旨,傾聽農民的關切與心聲,實現與農民利益的同頻共振。

      (3)政府加強執政能力建設。政府應加強“領航員”這一自我角色的建設,市場經濟環境下,正是需要政府的宏觀調控能力進行效率與公平的衡量。在農村公共產品供給過程中,把握發展大方向,創造良好供給環境,判斷并不斷優化供給結構,實現供給能力與效率的不斷提高,這才是政府一進一退下的執政能力的提高

      ?。ㄈ┩晟妻r村公共產品的供給民主決策機制

      完善農村公共產品的供給機制,充分體現農民的意愿村民自治引入的最初誘因,本來是要將農民重新組織起來,解決農村公共產品供給不足的問題。但由于鄉鎮政府職能向村級組織的滲透,村民委員會部分地失去了應有的自治色彩,變成了農村公共產品自上而下供給決策的執行機構,扭曲了農民的意愿。要徹底改變這種局面,應:(1)明確劃分各級層政府和農村社區村民自治組織供給公共產品的責任。各級層政府作為政府公共權力的化身,負有供給公共產品的不可推卸的責任;村民委員會作為村民自治組織,其主要職能不是供給公共產品,而是在國家有關法律范圍內,通過村民公約等方式對社區加以管理。這一方面要求各級政府充分履行責任,避免職能下放;另一方面也要求村民自治組織在理清“政務”與“村務”的基礎上,充分合理地行使自治權力,既要防止“政務”對“村務”的沖擊,又要防止借口自治而拒不履行法律規定的義務。(2)充分發揮村民大會和村民代表大會的作用。村民大會作為農村社區最高權力機構,對社區事物享有最終表決權。社區公共資源的籌集和公共產品的供給須經村民會議或村民代表會議表決同意,凡未經投票表決而擅自動用本社區籌集到的公共資源的行為都是違法的。對于公共資源的使用,村民大會和村民代表大會也依法擁有監督權。(3)縣鄉社區內的大型公共產品供給應在廣泛聽取群眾意見的基礎上,由本級人民代表大會投票表決,常規性的公共產品供給也應接受人民代表大會的監督檢查。

      ?。ㄋ模┩晟妻r村公共產品供給監督機制

      (1)規范農村公共產品供給招標與采購過程。招標與采購過程缺乏約束制度約束的話,會造成供給質量下降,向來是政府腐敗最為嚴重的地方,在批準立項之前,要審核項目是否為農村居民實際迫切需要,以客觀實際為供給導向,在供給規模有限的情況下盡量解決與農民緊密相關的問題。立項之后的招標或采購過程,嚴格執行透明、公開的招標程序,加強對投標人的資質與投標文件的審查。

      (2)加強農村財政資金資金監管。國家和地方的財政資金與集體資金是農村公共產品供給的主要來源,而如果資金的管理與使用沒有得到有效監管時,腐敗隨時可能發生。當資金劃入基層政府時,要明確專項資金的使用范圍,防止資金的挪用;當農村集體擁有一部分資金時,可以委托專業機構進行代管,同時公開賬目,既有利于后續的專項資金使用審計,也可以減少集體經濟出現決策失誤帶來的損失。

      (3)發揮農村社會民眾對于政府供給的監督作用。農民可以直觀感受到產品的質量與使用情況,供給質量下降時是最直接的受損者,因此我們可以廣泛發動農民對于供給過程進行監督。但農民缺少表達渠道,同時出于害怕打擊報復、受限于自身文化素質不高等方面的原因有時不方便表達訴求。與各級人大代表與政協委員相結合,人大代表與政協委員應該深入一線基層,傾聽農民的實際需求,真正代表農民的利益。鄉鎮一級的人民代表大會選舉農村人大代表時,也需要考慮到代表是否能真正了解和反映農民的訴求。這樣既擴寬了農民表達渠道,也有利于形成更加行之有效的政策建設。

      五、結論

      近年來國內對于農村公共產品供給的研究越來越深入細化,在農村公共產品供給領域,從供給制度、供給效率、供給結構、供給模式等多方面進行了考察,眾多學者從農民滿意度、農民負擔率、具體政策措施等角度作為切入點,以公共細分層面如農田水利建設、農村教育文化、農村醫療衛生體系、農村社會保障等多領域,采用多種數據模型方法來進行分析。重點認為應從加大供給、引入多元主體、完善管理監督機制、優化供給結構等方面進行調整。

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