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            政策工具視角下對外承包工程高質量發展的政策文本內容分析

             摘要

            貿易投資一體化已成為推動經濟全球化和世界經濟增長的重要力量。越來越多的國家和地區參與到世界經濟發展的洪流中,其政策對貿易與投資的宏觀環境、行業組織和企業行為產生了深遠影響。而對外承包工程作為我國對外經濟合作領域的主力軍,隨著“一帶一路”倡議步入高質量建設的工筆畫階段,對外承包工程亟需加快創新發展,轉型升級。國家十分重視對外承包工程行業的高質量發展,主要通過或制定政策,或發布專項報告,或專門立法等行動來對其進行服務、促進、保障和監管。本文在廣泛收集2019年至2021年3月期間中央xxx和各部門發布的128份政策文件(不包括各地方層面的政策文件)并對其進行計量分析的基礎上,基于政策工具理論視角,采用內容分析的方法,以《商務部等19部門關于促進對外承包工程高質量發展的指導意見》為分析樣本對其進行編碼、頻數統計等量化分析;從政策工具和政策目標兩個維度,建立對外承包工程政策的分析框架。通過對結果的梳理、描述和評價,有助于對現有政策工具的布局有比較直觀的認識,認清政策理論目標與政策實際執行的差距。據此,為各級政府在制定與調整促進對外承包工程高質量發展政策時提供一定的參考與幫助。

              關鍵詞:對外承包工程;高質量發展;政策分析

            ? ? ? 第一章緒論

              1.1研究背景

              1.1.1歷史背景——對外承包工程的發展變遷

            我國對外承包工程行業發展具有深厚的歷史背景和政策背景[]。改革開放前,因極左思想我國做出“不做國際承包商”的錯誤做法,在對外經濟貿易方面堅持保守主義。改革開放以來,我國積極實行開放的外交政策,對外經濟合作事業迅速發展,也由此開啟了對外承包工程行業的發展?;厥走@40多年來,可以把我國對外承包工程的發展歷程分為四個階段:

            1978年至1982年的起步階段:1978,根據中央的批示精神及國內外情況,中國土木工程公司、中國建筑工程總公司、中國公路橋梁工程公司中國土木工程公司以及中國成套設備進出口公司率先開展了對外工程承包業務,由此揭開了中國對外工程承包業務的序幕。1978-1982年,中國共批準了29家企業從事對外工程承包業務,累計簽訂對外承包工程和勞務合作合同755項,合同額12.5億美元,完成營業額5.6億美元。業務發最到45個國家和地區,其中西亞和北非為重點市場,工程項目主要是房建和筑路、項目的規模較小,承攬方式以分包和承包施工為主。

            1983年至1999年的初步成效階段:隨著中國對外開放的不斷擴大,這一時期我國對外工程承包合同額和營業額均穩步增長,重點市場發生轉移,涉及領域不斷擴大。1983-1989年,中國累計簽訂對外工程承包和勞務合作合同額115.6億美元,完成營業額72.2億美元。在1998年,中國新簽對外承包勞務合同金額已達17.7億美元,完成營業額101.3億美元,首次突破百億美元大關。市場進一步擴大,合作領域更為廣泛,業務擴展到130多個國家和地區。亞洲成為中國最大的承包工程市場。對外工程承包項目除以住房、路橋等土建工程居多外,也開始承搜一些技術含量較高的項目,如電站、糖廠、化肥廠等。

            2000年至2012年為快速發展階段:中國對外承包工程企業是最早走出國門,參與國際競爭的企業之一,經過二十多年來在國際工程承包市場的摸爬滾打,通過與國際工程企業的競爭與合作,已經在國際工程承包市場占領了一席之地。EPC總承包已成為我國對外承包工程的主要方式,并逐步向BOT等更高層次的方式發展。大規模項目越來越多,2000年合同金額超過1億美元的項目只有9個,2004年增長到30個,而2006年達到96個。從由改革開放之初僅幾家發展為如今中國對外承包工程商會會員單位達1300家,還有各省市對外承包工程商會的會員單位,以及未在商會登記注冊的公司,從事對外承包工程業務的公司預計逾萬家企業組成、門類齊全、具有一定國際競爭力的隊伍[],業務范圍也在向技術性較強的領城不斷擴展,項目越做越大,經濟效益和社會效益明顯提高。

            2013-現階段為穩定增長的轉型升級階段:國際工程承包是我國最早、最成熟的“走出去”方式,特別是“一帶一路”倡議落實以來,在對外經濟合作中發揮著先導性作用。

            2019年4月第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕,此次峰會的召開標志著“一帶一路”建設從1.0版升級到2.0版,進入更高質量的“工筆畫”新階段。從“走出去”到“一帶一路”倡議,我國對外承包行業地位不斷,國家也越來越重視對外承包工程的發展,在國家層面的頂層設計中也能看到對外承包工程業務越來越多的“影子”。

            總的來說,這么多年來我國對外承包工程業務得到了相當大的發展,取得了令人矚目的成就。但是,隨著世界經濟體逐步擺脫經濟危機和泡沫經濟的創傷,新的國際經貿規則正在形成,國際市場競爭更趨激烈,貿易摩擦、貿易保護主義不斷增強,我國對外承包工程業務面臨的諸多問題越來越顯現:我國開放型經濟質量還不夠高,業務形式仍主要集中在勞動密集行業,技術應用有限,金融和出口信用保險體系尚待完善,企業管理、融資、創新能力亟待提高,風險與挑戰并存。

             1.1.2政策背景——近年中國有關對外承包政策的變遷

            對外承包工程前期是屬于對外服務業務,現在是作為對外經濟合作業務,不管是以前還是現在,都受對外經貿政策的影響與管制。中國在經貿市場的開放一直是審慎、漸進的,這不僅是因為對外貿易所涉及的資金額巨大,更重要的是,對外經貿領域的開發在一國經濟中極具敏感性。結合對外貿易政策和對外承包工程開始的時間,可以把相關政策分為四個階段:

            第一階段為1978至1992年,改革開放后計劃商品經濟體制下有限的開放性保護經貿政策。1978年十一屆三中全會以來,高度集中的經濟體制逐步向市場經濟體制過度,我國開始實行漸進開放和自由的對外經貿政策:下放對外貿易經營權,實行政企分開,建立海外貿易機構,對關稅法全面修訂,實行出口承包責任制和對外貿易經營代理制等改革。尤其是1988至1992年,放款了外匯管制制度,實行出口退稅政策,采取出口導向戰略,鼓勵和扶持出口型產業,開始鼓勵發展加工貿易,鼓勵吸收外國直接投資,建立進出口協調服務機制等。

            第二階段為1992年底至2001年社會主義市場經濟體制下開放型適度保護貿易政策。1992年10月后中國進入社會主義市場經濟階段,開始有步驟地建立符合國際經貿規范的體制和政策:取消匯率雙軌制,實現匯率并軌;架強法制建設,建立和出臺了知識產權、反傾銷、貨物貿易及大量技術規則等一系列法律法規;實行鼓勵出口的信貸政策,設立中國進出口銀行等。

            第三階段為2002至今,2001年12月11日中國正式加人世界貿易組織(WTO),成為其第143個成員。從2002年開始,以加入WTO為契機,中國經貿對外開放進入了一個嶄新的階段,即融入經貿全球化階段。中國加入WTO后,履行了對WTO的一系列承諾,有計劃、有步驟地加大了對外經貿的對外開放。該階段經貿自由化程度顯著提高,完善品牌、大經貿、科技興貿等市場多元化戰略,合理推行出口導向政策和進口替代政策等。

            中國對外承包工程是建設中國開放型經濟的重要組成部分,發展對外承包工程有利于促進商品貿易、技術貿易、服務貿易和海外投資。目前,中國對外承包工程已開展了四十多年,業務發展到了相當大的規模,但至今仍是僅靠有關部門的紅頭文件來規范企業的經營活動,界定勞工的權利和義務,因此,政府部門應當對國際工程承包給予高度重視,應盡快制定和完善有關法律法規,規范對外承包工程活動,加快轉變政府職能,充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,落實企業市場主體地位。

             1.1.3現實背景——現階段對外承包工程行業發展狀況

            黨的十八大以來,在共建“一帶一路”倡議引領下,對外承包工程發展進入新階段,取得顯著成效,一批重大項目已成為共建“一帶一路”的可視性成果。對外承包工程涉及境外工程項目投融資、設計咨詢、設備采購、建設施工、運營管理等多個方面,對帶動中國產品技術服務“走出去”和深化國際產能合作、促進國內經濟轉型升級、實現我與相關國家共贏發展發揮了重要作用。當前,國際國內環境正發生深刻復雜變化,對外承包工程發展既存在較好機遇,也面臨諸多風險挑戰。

             1.1.3.1中國對外承包工程行業優勢

            全球經營能力提升,業務領域不斷擴大。中國資本、中國裝備、中國技術、中國建設越來越受到國際社會的廣泛認可,在交通工程、電力工程、房屋建筑等合作領域,得到了業主和各合作方的認可,業務份額不斷提升,國際競爭力不斷加強,業務由發展中國家向發達國家推進。全產業鏈走出去明顯。中央企業在中國對外承包工程行業里保持著主導地位,地方企業、民營企業跟隨,呈現出明顯的出海梯隊。領軍企業或龍頭企業帶動全產業鏈走出去格局更加明顯。合作共贏已成為共識。中國對外承包工程企業已經意識到企業間的聯合對防范風險、實現共贏的重要性,中國公司之間的聯合,工程企業和設計咨詢企業或設計院的聯合,工程企業和工廠的聯合等已成為趨勢,優勢互補,提高了綜合競爭實力。多方合作趨勢加強。企業與通信、電力、冶金、化工、建材、農業、機械制造等生產與裝備制造企業合作,不斷開拓新的業務空間,打造業務發展新的增長點,如企業采取的交通基礎設施與周邊土地綜合開發、房地產開發、資源換項目、農田基建和糧食加工相結合等方式。

              1.1.3.2中國對外承包工程行業弱勢

            中國對外承包工程企業國際化程度不高。根據全球承包商250強榜單顯示,上榜的前10家中國企業平均國際營業額76.4億美元,平均國際化水平(國際營業額/全球營業額)為10.1%。而榜單前10家外國承包商平均國際營業額高達152.1億美元,平均國際化水平為57.3%[]。我國對外承包工程企業的國際化水平與發達國家的對外承包工程企業相比,還有很大差距。從業務涉及的行業來看,我國的對外承包工程偏重于技術要求較低的基礎建筑領域;從承接的項目上看,絕大多數項目的利潤率偏低,經濟價值含量不高,甚至還存在一定風險,設計咨詢業未能跟上發展的需要。從項目融資方式來看,目前,我國企業項目融資主要還是依賴主權擔保,項目融資、次主權擔保模式難以被普遍接受;企業融資渠道窄、融資成本高,融資難度大,資金落地困難。

             1.1.3.3中國對外承包工程行業機遇

            隨著“一帶一路”交通運輸網絡的不斷擴大,為各國經濟發展、貨物和人員往來提供便利。國內推進供給側改革,推動制造業升級和新興產業發展,發展工業互聯網,推進智能制造,成為企業發展動力和戰略指引?!耙粠б宦贰背h得到越來越多的國家響應,為中國對外承包工程事業拓展了更大的空間。國內相關政策營造了一個好的環境助力企業走出去,推動了對外承包工程持續、健康發展。全球城市化發展帶來的機遇。隨著新興經濟體和發展中國家人口增長和城市化建設加快,新建基礎設施建設缺口大;發達國家基礎設施老舊,普遍存在更新升級的需求。通過改善基礎設施來拉動經濟發展已經成為各國政府的共識。后疫情時代,各國或將出臺經濟刺激政策,減弱疫情對經濟發展和社會治理所產生的沖擊,大力改善民生,優化投資和營商環境,拉動經濟發展,基建發展將迎來更多的機遇。

            1.1.3.4中國對外承包工程行業挑戰

            受國際經濟環境變化、新型冠狀病毒疫情在全球范圍內蔓延、國際油價震蕩、中美貿易摩擦升級等不利影響,全球工程市場不確定性因素增多,資本避險情緒持續升溫,導致相關項目規劃需求縮減或者推后實施,部分國別市場基建項目發包量明顯減少,新項目簽約推遲,現有建設項目大范圍出現了停工停產,相關國家負債率提高,還款能力減弱。大多數發展中經濟體公共債務水平高,很難實施大規模經濟刺激計劃。同時,疫情正迅速破壞許多發展中國家債務可持續性,進一步限制其實施刺激措施的能力。國際承包工程業務正朝著大型化、復雜化的方向發展,東道國政府和業主對承包工程企業的綜合能力要求越來越高,業主所在國也越來越多地提出了轉讓技術、帶動當地企業發展、再投資、同工同酬等要求。其他國際多邊金融機構日益關注社會和環境可持續發展議題,要求項目參與方增加透明度,企業參與國際項目招投標面臨更為嚴苛的要求。國內對企業對外投資監管嚴格,審批程序和時限不能滿足企業對外投資決策需要。以上問題造成企業參與境外投融資項目面臨“簽約難、生效難、落地難”的困境。同時,企業開展境外業務也面臨著稅收負擔重、雙重征稅等突出問題。

            2020年8月14日,商務部合作司與中國對外承包工程商會共同組織召開了《關于促進對外工程咨詢高質量發展的指導意見座談會》,并同步開展了線上線下調研工作。2019年9月,《商務部等19部委關于促進對外承包工程高質量發展的指導意見》,2021年1月,《商務部等19部委關于促進對外設計咨詢高質量發展有關工作的通知》,這兩份文件為新形勢下對外承包工程高質量發展指明了路徑。

            政府的政策是決策者之間、決策者與相關行為主體、政府部門內部之間等各利益方相互博弈的結果,他們的利益及目標的實現受彼此行為影響,即政府與利益主體是相互影響關系。黨的十九屆五中全會提出“推動共建一帶一路高質量發展”,堅持共商共建共享原則,深化務實合作,促進共同發展。推進基礎設施互聯互通,堅持以企業為主體,以市場為導向,遵循國際慣例和債務可持續原則。這是xx的要求,同時也是中國對外承包工程企業的奮斗目標。構建國內國際雙循環新發展格局是國家應對復雜的國內外形勢做出的新的部署和安排,政府通過持續出臺相關政策促進、規范和保障企業跨國經營活動,在構建雙循環新發展格局中將起到銜接器、穩定器和助推器的重要作用,成為我國提振對外承包工程及相關產業業務的有效動力。

             1.2研究意義

              1.2.1理論意義

            首先,為對外承包工程政策的相關研究提供了新視角。對外承包工程發展政策是一種制度設計和安排,政策工具的合理有效使用是對對外承包工程高質量發展目標實現的重要保證,而目前對政策工具的關注鮮少在對外承包工程的政策研究領域出現。本研究基于政策工具視角,構建對外承包工程發展政策的二維分析框架,探討政府政策在設計和安排層面存在的擁擠、缺失與不足等問題,為今后對外承包工程高質量發展政策的相關研究提供了方法論上新的參考。

            其次,從政策工具層面,全面考量促進對外承包工程高質量發展政策的現狀與效度,從更加科學、全面、符合實際的頂層設計為抓手促進對外承包工程高質量發展,為政府在政策創新方面提供了一定的理論依據、路徑探究和改革契機,具有重要理論意義。

             1.2.2現實意義

            從政策目標和政策工具出發構建政策分析框架,結合直接利益方當前面臨的機遇與挑戰分析政策合理性,不僅能清楚的知道利用何種政策工具對癥下藥,而且通過目標與現狀之間的差距為未來指明重點建設的方向,捕捉政策的空白點,助力配套政策落地,提高政策效率和質量,完善政策創新體系,發揮頂層設計的引領作用,加快政府職能轉變,推動政府、企業、行業組織協同創新,著力構建以企業為主題,市場為導向、產學研向結合的技術創新體系,加快對外承包工程轉型升級和高質量發展,提升我國在全球產業分工中的地位,加快實現由世界工廠向技術強國的跨越,具有重要的現實意義和緊迫性。

            為更多對外承包工程政策的出臺提供了可能。政策工具是政府治理經濟社會的重要手段和有效途徑,是政策目標與實施結果之間的橋梁和紐帶[]。構建基于政策工具視角的政策分析框架,通過結合理論與實際,從頂層設計層面設定政策目標的輻射范圍,從現實困境中找出與目標的差距,探索各政策工具的協同作用機制,進而提高政策執行力度。

            1.3研究思路

            首先本研究的第一章為緒論,對外承包工程政策背景入手,通過SWOT分析其現階段的行業狀況,進而引出政策出臺背景及研究意義。本文第二章,明確研究方法之后,有針對性地閱讀對外承包工程、國際工程、政策分析、政策工具等與本研究領域相關聯的大量國內外文章,書籍和研究報告,對承包工程產業政策、政策分析以及政策工具等相關理論有一個基本的梳理,對本文后面研究的開展給予理論支持。

            其次,在第三章從“政策目標-政策工具”兩個維度構建政策分析框架,每個維度的指標都下分為若干個二級,用來界定各指標,防止界限模糊導致數據有誤差。這一章為后面兩章核心內容的框架基礎。先對搜集到的128份政策文本進行梳理,利用計量統計進行簡要的分析以求了解對外承包工程政策文件大環境,包括對外承包工程政策可能會涉及的領域、分布特征等。第二步,對《指導意見》進行內容分析,通過編碼、頻數統計等核心操作對結果進行分析。明確方法與完成建系之后,根據所得結果在第四章進行實證分析。最后,基于結果分析進行總結,得出結論及政策建議,內容具體在第五章。本文技術路線如圖 1-1:

            66a84f481c751842fbd8725b50f83a64

            55744d7bb248c8c7c38ec9401742b77f  圖1- 1技術路線圖

             1.4研究方法

              1.4.1文獻研究法

            文獻研究法,是指對與研究內容關聯性較大的理論和應用文獻進行的查詢、收集、

            閱讀、整理、歸納并提出獨到見解的一種研究方法,為客觀和科學地獲取研究問題的信

            息,需要進行適當適量的有針對性的挑選和分類整理,該方法就是文獻研究法[]。本文基于認真查閱并分類整理國內外關于承包工程以及政策分析框架、內容分析等的相關研究的基礎上展開,然后通過學習該領域內一些經典理論知識并加以引用創新,并通過國內外文獻的綜合整理和交叉總結,為下一步研究打好堅實的理論基礎。借鑒優秀的學者們已有的研究方法和研究成果,并在自己理解的基礎上為本文核心內容即建立框架過程中,不斷思考為自己的研究提供新的視角的研究新的思路方法。

             1.4.2內容分析法

            內容分析法是一種技術,這種概念界定最早是于1952年由BernarndBerelson提出[],技術性體現在用定量的方法對所要研究的內容加以描述,從內容本身出發,從而使其具有客觀性和全面性。

            由于內容分析法既有定量分析的特性,也有定性分析的特征,因此,一直以來學術界對內容分析法的有所爭議。大多數學者認可和支持內容分析法是定量分析與定性分析的統一體:作為定量分析是從內容分析法通過頻數統計來直觀展現某種現象出現的頻率(劉偉,2014)[];而如果單單只是看到這個方面就容易導致對研究內容本身的忽視,看不到表象與內在聯系的規律特性。本文將基于內容分析法的標準過程:發現研究問題——選定分析內容——建立分析單元——構建分析框架——數據化與分析五步驟展開論述,具體應用是:確定要對外承包工程高質量政策研究這一問題之后,通過廣泛搜集近些年國家層面發布的有關我國對外承包工程發展的政策文本,確定樣本數量、選取范圍、類型等信息的篩選,將最終確定好的政策文本作為研究樣本,然后根據政策工具視角,多方位多角度構建由政策目標和政策工具二維分析框架,根據分析框架對研究樣本按照編碼規則做好編碼,以及頻數統計等量化工作,然后通過統計結果來發現規律和存在的問題。

             第二章文獻研究及理論基礎

              2.1國內外研究評述

              2.1.1承包工程

            在我國,“對外承包工程是指中國的企業或者其他單位承包境外建設工程項目的活動,包括咨詢、勘察、設計、監理、招標、造價、采購、施工、安裝、調試、運營、管理等?!庇捎谶@類工程項目因其經濟及資源等要素的需求而具有跨區域、跨國家的特征,因此在國際社會普遍叫其國際工程,并且除了項目承包和建設,還包括更高層次的項目運營和管理,國際工程既指我國企業涉外投資和參與的各種工程,也指國際組織、外國政府或公司來我國投資和實施的工程。

            國外對關于國際工程、工程承包的研究領域十分寬泛,涉及地理、經濟、政治等學科,研究的內容包括但不限于國際工程的風險管理、面臨的風險、與企業的績效、工程管理等,也包括對我國“走出去”企業的關系、“一帶一路”的相關研究,當然也包括西方一些機構、媒體、學者對我國企業海外投資的基于地緣政治的片面化研究,意識形態色彩比較嚴重,很多時候都被用來當做是“中國威脅論”的輔證。

            現有關于工程承包的研究,多關注在其項目的風險[]、交易模式[]、成本、合同管理[]、項目階段[]、行業競爭[]、利益分配[]、合同風險[]等方面。雖然,也有學者有關于工程承包方面的政策[]、工程總承包政策[]等的研究成果,但其研究的內容主要涉及對政策文件演變的整理和梳理[]。自國家發布對外承包工程高質量發展相關規劃和各省市政策紛紛出臺之后,在對外承包工程高質量領域的研究文獻也開始增多。張哲從“十三五”時期中國對外承包工程企業的發展成就、貢獻和經驗的總結[];王曉紅也從“十三五”時期對外承包工程的回顧出發,從六個方面提出了“十四五”時期推動高水平對外開放的措施[]。但是,經過查閱發現,關于對外承包工程高質量發展的文獻內容主要分為:一是是通過定性分析即結合對外承包工程當前的發展狀況及存在的問題進而提出對高質量發展的建議[];二是基于對外承包工程高質量發展的影響因素而展開的研究[];三是針對對外設計咨詢與對外承包工程影響關系的研究[]。其中所占比重較大的,跟本研究有較大相關性的文獻主要表現為政府、商會、企業、銀行等不同領域的相關負責人對政策的解讀[]和個人意見建議[]。目前在對外承包工程領域鮮有針對政策內容進行系統地政策分析的文獻,基于此,本研究可以在一定程度上彌補其空白。

            雖然在對外承包工程領域缺乏相應政策分析的研究,但可以將研究領域放大至制度與對外承包工程企業的研究上時,可以在理論層面得到很好的啟發?,F有關于制度環境對企業影響的研究較多:Buckley(2007)最先開始關注制度環境與中國企業“走出去”之間的關系,指出中國企業傾向于在制度質環境不確定性較高的地區進行投資活動[]。德馬赫赫和穆罕默德阿塞姆則從企業施工合同工程師入手,提出收益測量或評估的決策輔助框架[]。陳聞鶴等學者運用空間計量模型得出政府效率、法律、產權制度等促進對外承包工程的經濟效益[]。也有許多學者將多維度多領域的研究視角引入對外承包工程的研究中,像總承包商視角[]、競爭優勢理論視角[、產能利用率視角[]、對外投資視角[]等,不僅拓寬了現有的研究視角,還充實了此領域的理論框架,奠定了理論基礎。

            通過研究視野的拓寬和理論知識的積累,進而發現政策分析方法在其它領域的研究與發展成果,非常值得本研究借鑒和比較學習。

             2.2理論基礎

              2.2.1政策工具理論

              2.2.1.1政策工具

            國內外學者對政策工具理論的研究深入且廣泛。研究內容多以概念、特征、效果評估等為主,并逐步演化為完整的理論體系。政策工具的分類對政策分析有重要作用:一是能夠指導政策工具選擇[];二是有利于政府為解決相應問題提供適當工具[]。不同學者基于對政策工具分析理論的理解,對政策工具分類的標準有所差別:歐文·E·休斯指出政策工具是一種調節政府行為的方式和機制[]。Salamon則覺得它是一種為了政策順利實施的手段[]。Pierre等人將政策工具的含義總結成工具、技術、手段三個層次[]。

            其次,也有許多學者根據功能對其進行類型:Rothwell和Zegveld提出的類型作為政策工具分類里認可度和引用度最高的一種,是以功能差異為依據分別劃分為:供給型政策工具、需求型政策工具和環境型政策工具[]。豪利特與拉米什把政策工具分為自愿性、混合性與強制性三大類十小類[]。Borras等(2013)覺得可以將之分為規制、經濟轉移和軟性工具三種類型[]。仲偉俊等將政策工具分為資金投入、人才引進和培養等十六類要素[]。

             2.2.1.2政策框架

            隨著各學科的學者不斷創新,政策工具擴展到經濟、社會、環境等領域上,借此東風,政策分析框架得到了廣泛的應用,如黃萃等的風能政策分析框架[],政策力度與政策工具的組合形式[],政策效力和政策類別[],政策目標[]、政策分類[]、政策效力[]以及信息公開維度[]與政策工具的組合形式。

            隨著綜合政策的各項基本要素不斷研究,學者們進一步提出了三維一體的政策分析模型。在三維分析框架方面,一些學者采用目標和執行與之相組合[];還有學者則選取政策主體目標的組合形式[],其他的組合形式如政策力度和穩定性[]等等??偟膩碚f,從不同的角度出發,分類結果也不一樣,甚至通過要素的不同組合,得到不同的二維、三維分析框架。

             第三章政策分析框架建構

              3.1政策文件的選擇及方法

              3.1.1政策文件選擇和樣本確定

            國家層面的對外承包工程政策,實效性、目的性和針對性均較強,領域覆蓋范圍大;部門層面則對領域布局更深、子領域覆蓋面更廣[]。研究發現,當前國家層面的對外承包工程專項政策并不多見,用于指導對外承包工程行業的相關政策,既包擴專項政策,也包括分布于各部門綜合類政策文件中的相關政策要點。因此,本文將對外承包發展政策界定為:國家和部門層面促進對外承包、承包項目、對外合作業務、行業發展的政策體系中,促進對外承包工程行業及企業發展的相關內容,以及促進對外承包工程高質量發展的專項政策。

            以求研究更全面科學,本文在政策文本分析方法上分為兩步驟進行:第一步,在構建政策分析框架前,先對本研究收集到的所有與對外承包工程行業有關的政策文件進行了分類和計量分析;第二部,選取2019年9月發布的《商務部等19部門關于促進對外承包工程高質量發展的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)為研究對外承包工程發展政策的樣本,進行內容分析,如圖3-1所示。

            f5d73627be82cec8d416f49812b40196-1  圖3-1對外承包工程政策文本分析流程圖

            3.1.2政策文件來源及篩選說明

            本文所選取的對外承包工程政策文本及基礎數據和信息,來自于xxx、商務部、統計局及其它行業主管部門網站上政務公開、政策發布等板塊的公開政策數據。研究采用關鍵字搜索法,首先以“規劃”“綱要”“意見”“通知”等為關鍵詞,收集發布的各類政策。其次,依據“相關性”原則對政策進行篩選,將包含“對外合作”“對外項目”“承包工程”“經濟合作”“國際工程”等與對外承包、行業發展及對外合作相關的文件納入研究樣本。為了提高政策文本選取過程中的科學性、代表性和針對性,本文建立了如下政策文本選擇和遴選標準:一是政策頒布時間為2019~2021年3月;二是政策出臺部門為xxx、商務部等國家層面權威部門;三是政策內容涉及對外承包工程發展的政策文件,不包括各類告示、批復等。經檢索和查閱,共獲得直接相關或相關度較強的文件128份,其中國家層面23份,部門層面67份,如表3-2,表3-3,表3-4所示。

            表3- 1對外承包工程政策文件匯總表

            b3a7750203f85e94685de9322e7ac63c

            1d3195fe2a1369a27bc2de3bdb239537  3.1.3分析方法確定

            目前,對我國對外承包工程政策進行量化分析的文獻鮮少,對其政策工具使用是否合理進行研究的文獻更是鳳毛麟角。所以,本文先采用文獻計量法對128份對外承包工程有關的政策文件進行分類計量,根據統計結果分析得到對外承包工程有關政策的分布特征及部門間協作強弱程度;第二部,采用內容分析法和定量分析,選取一份特定的對外承包工程發展專項政策文本即《指導意見》作為內容分析樣本,根據政策工具理論建構二維的政策分析框架,其次對其政策文本的分析單元進行定義,即對政策條例的內容進行編碼,將符合框架的政策編號納入分析并進行政策工具的頻數統計,最后,根據統計結果分析該政策制定是否合理并以此為依據為未來對外承包工程發展政策的優化提供建議。

             3.2政策分析框架的構建及量化指標

              3.2.1X維度-政策工具

            本文選取政策工具作為政策分析框架的X維度,政策工具是指政府在制定政策時為實現其政策目標而使用的手段。在政策工具的分類上借鑒Rothwell和Zegvold最具代表性的供給型、需求型和環境型三類政策工具劃分,將對外承包工程發展政策工具分為供給型、需求型和環境型三種。選取此種分類一是因為雖然對外承包工程發展政策研究才剛剛起步,還未找到在該領域內可以借鑒的分類模型,但是在高新技術、電子商務、旅游開發、醫療資源等政策分析中Rothwell和Zegvold的分類被廣泛應用,具有代表性和借鑒性,對后續政策制定和優化具有啟示意義;二是通過對《指導意見》具體內容進行檢驗得知,供給型、需求型和環境型三類政策工具完全包含了《指導意見》中使用的政策工具,相對來說解釋科學、邊界清晰、可操作性較強,符合當前研究情境。

             3.2.1.1供給型政策工具

            供給型政策工具是指政府通過提供或給予物質或非物質的要素以促進政策對象的發展,在政策中主要表現為對該領域及主體的推力?;谡扇〉牟煌苿右?,本文將《指導意見》的供給型政策工具細分為以下五類具體措施:資金支持、公共服務(中介服務)、人才智庫、科創技術、基礎設施,如圖3-2所示。

            2646bc90691e4a648f2115bfc72c2bed  圖3-2《指導意見》政策工具分類及量化指標

             3.2.1.2環境型政策工具

            環境型政策工具是指政府為了政策對象的持續發展而營造的良好發展環境和發展空間,也表現為通過法律法規、監督管制等手段凈化環境,減少風險增加其穩定性,通過知識產權、風險識別等措施保障其環境安全,作用于其外部環境進而產生間接的影響。根據政府影響的不同環境領域和方式,本文將《指導意見》的環境工具細分為以下五類具體措施:綜合規劃(包括目標、原則等)、法規管制、獎懲考核、金融財稅、和產權保障。

             3.2.1.3需求型政策工具

            需求型政策工具是指政府通過激勵或合作等方式吸引或搭建、開拓第三方資源增加政策對象內需力,形成拉力。本文基于政府使用的不同拉動方式,對《指導意見》需求型政策工具進行細分為以下五種:貿易管制、企業/機構、政府采購、品牌效應、產業產能,如圖3-2所示。

            3.2.2Y維度-政策目標

            政策目標是指政府基于對問題的識別而制定的解決方案最終要達到的預期效果,即制定某項政策的目的,政策目標既是政策工具的參照也是政策效果的評估標準。通過對《指導意見》規定的目標進行個人解讀和概括分析,將其分為經濟目標、社會目標和環境目標三個層次12項指標,如圖3-3所示。

            1bfad7067ff84d593a5538bb23e81a33  圖3-3政策目標分類及量化指標

             3.2.2.1經濟目標

            經濟目標是指政府制定該政策是為了滿足自身和公共政策的需要,或為了獲得直接經濟效益為目的。本文中對《指導意見》的經濟目標具體細分包括產業規模變化、市場份額、企業轉型升級和提質增效四個方面。

            3.2.2.2社會目標

            社會目標是指政府制定該政策是為了滿足公民社會和社會組織的需要,或為了獲得政策附帶效益的目的,附帶效益是指不僅會對特定對象產生作用,還會波及與之相關的領域甚至整個社會。本文中對《指導意見》的社會目標進行細化包括高端人才、社會影響力、互利共贏、規范有序四個方面。

             3.2.2.3環境目標

            環境目標既包括自然環境也包括制度環境、國際環境,是指政府制定該政策是為了滿足國家宏觀層面頂層設計的需求和戰略目標的實現,或政府為了獲得該政策的潛在結果。潛在結果是指有些政策能在較短時間內產生效應,但有些政策其效益的產生需要較長時間,藏在環境中潛移默化地產生影響,潛在結果雖不能向直接結果和附帶結果帶來明顯改變,但其潛在影響可能是巨大的。本文中對《指導意見》的環境目標具體細分包括綠色環保、統籌協調、體制改革和國際地位四個方面。

            3.3政策分析二維框架構建

            綜合以上政策工具維度和政策目標維度,最終形成了對外承包工程政策的二維分析框架,見圖3-4.

            401df8faf654b5511881156461bbd762  圖3-4政策分析二維框架

             3.4《指導意見》文本內容編碼

            分析單元是內容分析中最小也是最重要的元素,可以是獨立的字、詞、句或段落等。為保證政策文本的意思表達完整,首先,對已選取的《指導意見》的文本內容按其政策編寫邏輯和具體條款進行編碼,全文可分為總體內容(3項),加快形成對外承包工程發展新優勢(6項),加強對外承包工程的促進和服務(7項),完善對外承包工程的監管和保障(4項)和組織實施五大部分,共計20項內容,集中體現政府通過各種政策工具促進對外承包工程高質量發展的政策設計。然后,根據已建立的二維分析框架,將其分別歸類,最終形成基于政策工具的《指導意見》文本內容分析單元編碼表,見表3-1。

            表3-1《指導意見》文本內容分析單元編碼表(節選)

            47324713e78e19d5a5c7d5a4e3ceb51c  3.4.1編碼方法

            本標準采用分層次編碼方法,將《指導意見》劃分為大類、中類和小類三級。代碼由三位阿拉伯數字組成。大類代碼用一位阿拉伯數字表示,從1開始按順序編碼;中類代碼用二位阿拉伯數字表示,前一位為大類代碼,第三位為中類順序代碼;小類代碼用三位阿拉伯數字表示,前二位為中類代碼,第三位為小類順序代碼。當本標準大類、中類不再細分時,代碼補“0”直至第三位。以分析單元“XX新時代中國特色社會主義思想為指導”的編碼過程為例,大類為1,中類為1-1,小類為1-1-1,因此,其代碼為1-1-1,則下一條分析單元“堅持新發展理念”代碼為1-1-2,以此類推,如下表3-2:

            表 3- 2代碼說明表

            0f67b96ea03600186db87593d6ae5733  第四章實證分析

            通過對128份與對外承包工程相關的政策文件進行計量分析研究和對《指導意見》的文本內容分析,從對外承包工程政策在其它政策中的分布、政府部門間的協作情況、對外承包政策的領域分布、《指導意見》中政策工具使用情況等多個角度,對對外承包工程發展政策及其要素進行了實證分析。

             4.1政策計量結果分析

            對128份涉及對外承包工程的政策文件進行計量分析,結果如圖表4-1所示:

            e0c28d206fb6811009d6d0cbbed607c8  圖表4-1政策文件計量結果統計圖標

             4.1.1政策制定主體分布情況

            政策制定主體是指負責政策的制定、執行、監控和評估的政府組織機構。圖表4-1中給出了制定文件的主要部門,涉及23個主體,包括xxx,xxx組成部門15個,xxx直屬機構2個,xxx直屬特設機構1個,直屬事業單位1個,部委管理的國家局3個。政策制定主體全為國家層面的部門和機構,結果符合我們政策的篩選條件。

            收集的128份政策中,90份為單部門制定,即政策制定主體只有一個,38份為兩個及以上多部門聯合制定發布。(說明:在計算部門政策數與總政策的占比時,部門聯合政策數也包含在內,因此出現同一政策在不同部門重復疊加導致計算總數大于實際總政策數的情況,但是對此項的分析結果并不產生影響。)從整體來看,商務部頒布政策總數量高達42項,總量第一;xxx、發改委、稅務總局總量相差不大,占前四。xxx、商務部、發展改革委和稅務總局在規劃和設計我國對外承包工程方面發揮了主要作用,占比55%;其次是財政部和工業和信息化部,占比15.2%。從部門單獨發布的政策數來看,xxx作為各部上級機關,統籌規劃各部門工作,政策涉獵范圍大,雖單獨發布政策數高達23項排第一,但政策文件內容通常只是涉及對外承包工程,對外承包工程轉項政策數量并不多。商務部作為對外承包工程行業的主管部門,單獨制定的20項政策文件中對外承包工程政策專項文件數為5,總數為7份。

             4.1.2部門間協作性分析

            在所有128份文件中,部門聯合頒布的政策達38項,占比29.7%,其中商務部和發展和改革委員會聯合發布政策數量最高,財政局、工業信息化部和稅務局也占相當部分,說明在對外承包工程行業政務事物主要涉及這五個部門,且他們彼此間協作性較好,其余各部門在對外承包工程領域協作較少。在對這些部門政策文件進行瀏覽時,發現對外承包工程的監管、發展等相關政策涉及財稅政策、貿易政策、就業政策、產業政策等政策,跟區域經濟發展以及利用外資等經濟活動都有較大關聯,涉及商務部、海關、外匯、稅務、人力資源等多個政府部門。因此,政府部門間政策的協調一致性對外包項目的穩定、有序、高效進行至關重要。

            但是,在現實實踐中,由于各部門分別制定政策,缺乏正式的跨部門政策協調機制。各個部門在制定政策時,從本部門的目標和管理范圍出發,關注的內容往往是對外包企業、人員或者項目的管制、規范性條例,例如,海關關心的是如何加強監管力度防止走私,稅務部門關心的是如何防止稅收流失,都較少關注如何提高業務效率和鼓勵外包企業加長國內產業鏈的政策目標。

             4.2對《指導意見》文本內容分析

            通過對《指導意見》的分析單元進行編碼和頻數統計,得到以下頻數分布表,見表4-1:

            表4-1《指導意見》中政策工具頻數分布表

            9a56fb34b2bc3585a4fe5294004e559e  4.2.1政策工具頻數分析

            分析表4-1可知,《指導意見》集環境型、供給型和需求型政策工具的運用于一體,為對外承包工程的高質量發展提供了良好的環境和支持。通過政策工具的定量分析發現,環境型政策工具應用占41.3%,供給型政策工具的使用達到31.9%,需求型政策工具的使用比重最小,為26.8%。進一步分析具體政策工具不難發現,在環境型政策工具中,綜合規劃所占比重最大,高達45.6%,而金融支持、稅收優惠所占比重之和不到15%。這說明當前中國政府主要通過一些指導性的政策條例來促進對外承包工程高質量發展而非通過激勵性措施激發其行業主體的活力,同時,對其在財務和稅收方面的支持和優惠措施均比較少。在供給型政策工具中,公共服務方面措施所占比重最大,這說明中國政府主要通過提供各種行政服務來促進對外承包工程行業的發展,對外承包工程對政府的服務支持依賴性較大,因其行業活動的涉外性質,政府的外交活動對其產生重大影響,因此,這也說明了政府加快轉變職能方式,積極促進多邊合作的重要性。在需求型政策工具中,政府采購與貿易管制所占比重均為零,直觀展現了《指導意見》的“空白點”這也為后續政策的完善提供了充足的空間。

             4.3“政策工具-政策目標”二維框架分析

            在基本政策工具維度分析的基礎上,引入目標評價維度影響因素,得到政策工具在目標評價維度上的分布統計結果,如圖4-1。

            a0232c06a03bef960fb239f877ff5e67  圖4-1政策工具在目標維度的頻數分布圖

            由圖4-1可知,通過《指導意見》政策文本對對外承包工程高質量發展的目標進行分析發現,社會目標所占比例高達49.3%,這說明中國政府對行業和社會的規范有序運行有較強的組織領導力,政府的各類政策和規則在行業自律、企業經營行為和市場秩序的規范方面起著主要作用。此外,政府十分重視同其它國家和地區的互利共贏以及對外承包工程的社會影響力,并希望通過各種手段來提高自身的國際影響力。經濟目標所占比例環境目標占比最少為22.1%,環境目標主要涉及綠色發展、經濟體制改革、國際地位等宏觀層面的戰略目的,表明中國政府偏向于在經濟、社會的微觀、中觀層面使用其政策工具,宏觀層面更多的是通過綜合規劃類工具的使用進而統籌規劃、整體推動。

             4.3.1供給型政策工具不協調

            總體來看,在供給型政策工具中各政策工具的使用比例并不均衡,其中,公共服務使用最為頻繁,占整個供給型政策工具的43.2%,而資金支持所占比重為0。但是縱觀各部門和省市的涉及對外承包工程的政策條件,不難發現里面有對對外承包企業的各項資金支持、項目補貼,但是在《指導意見》中卻沒有具體體現出來,跟其實際執行情況具有一定的偏差。

             4.3.2環境型政策工具過溢

            根據頻數統計分析發現,環境型政策工具的使用比重較大,達41.3%。這說明在過去一段時間里,中國政府逐漸清楚地認識到對外承包工程對于促進對外經濟合作發展的重要作用,通過《指導意見》的出臺,為對外承包工程的開展創造良好環境。但是,目前中國的對外承包工程雖處于大國地位但對外承包工程企業國際化程度不高,這種現狀要求環境型、供給型與需求型政策工具協調發力,共同促進對外承包工程政策的發展。環境型政策工具過溢勢必削弱供給型政策工具的“推動力”和需求型政策工具的“拉動力”。因此,要協調好各政策工具所占比重。進一步分析不難發現,在環境型政策工具中,綜合規劃措施運用最頻繁,占整個環境型政策工具的45.6%。這說明當前中國對外承包工程市場調節機制尚不健全,只能通過政策這一靈活的手段去規范協調。綜合規劃性措施的廣泛運用只能為對外承包工程高質量發展提供宏觀上的指導,并不能產生切實的效果。因此,要適當縮減綜合規劃性措施使用比重,加大政府在金融、稅收等方面的支持力度。

             4.3.3需求型政策工具使用不足

            總體來看,《指導意見》仍偏向于對環境型和供給型政策工具的應用,二者所占比例之和達73.2%,需求型政策工具使用比例偏低,且內部工具使用不合理,過于依賴企業和相關機構的拉力以及對產業鏈整合發展的需求,政府的支持力度不夠。政府通過采購和貿易管制可以開拓相關產業市場,減少市場的不穩定性和風險性,為相關企業大膽創新與研發提供保障。不僅能拉動企業創新發展,還能給本國企業給與更多歸屬感,進而充分調動企業通過高質量走出去增加品牌效應,拓寬國際市場規模,進而拉動需求。但在《指導意見》政策文本中,需求型政策工具使用很少,政府采購和貿易管制措施出現“空白”,需求的拉動作用并未得到充分的體現,在市場經濟條件下,與供給的推動作用相比,需求的拉動作用來得更直接、更有效。因此,應適度擴大需求型政策工具的使用比重,同時注重其使用比例和均衡性。

             結論

            我們在看到政策促進產業發展的同時,也應該意識到,任何政策都不是面面俱到的,都會有側重點和疏漏的地方。對政策進行客觀的分析,才能讓更全面地了解存在的問題和對比找出改進的方向。本文主要研究成果有:

            對128份內容涉及對外承包工程的政策文件進行計量分析;對對外承包工程專項政策文件即《指導意見》進行內容分析、編碼和頻數統計等量化工作。構建對外承包工程政策分析的二維框架,創新提出政策目標的“經濟、社會、環境”三層次分類方法、分類依據及12項二級指標。通過對《指導意見》及現階段對外承包工程政策文件分類分步驟進行深入分析,得出了3點結論。雖然本文研究得出了以上結論,但審視全文發現,本研究仍在以下方面有待完善:

            關于政策目標維度的劃分,是本人在閱讀了各優秀學者關于政策分析、政策目標等相關文獻和關于政策效果的分類、評估方法等一系列相關文獻和書籍的基礎上,基于自己的理解和知識背景提出,所以在命名、定義等方面可能存在一定缺陷。第二,基于文獻研究發現,有些學者對頻數結果進行力信度檢驗,也有部分學者沒有檢驗這一步驟,基于頻數結果直接展開分析,鑒于本人知識和技術有限,故本文中也未做編碼結果及頻數的信度檢驗,這種做法是否合理有待進一步驗證,需要進一步完善本研究。第三,本文中對一些概念的解釋是基于自身理解而分析的,如有不當之處,請批評指正。此外,由于個人能力有限,只選取《指導意見》僅一份政策進行內容分析,因此,本研究的樣本數量是否足夠也沒有進行驗證。本研究體現了鄙人對對外承包工程高質量發展政策的分析,并不代表政府部門在相關問題上的態度和立場。同時,國內政治、經濟、社會形勢和相關政策處于不斷變化和調整之中,本文所反映的信息與實際狀況有可能存在差異,判斷所依據的基礎信息也可能存在局限,處理和擬合后的數據可能與實際情況有較大的差距。此外,由于論文的撰寫較為匆忙,加之本人能力所限,必然存在不足,尚請各位老師及讀者不吝批評指正。

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             致 謝

            隨著論文及答辯的結束,四年的大學生活也要畫上句號了。四年為一夢,這場夢能想起來只有感激了。

            十分感謝我的導師。本論文是在老師的親切關懷和悉心指導下完成的。導師那溫柔和煦、不急不躁的待人待物方式不僅減輕了我的焦慮,也讓我更加專注地沉浸在論文的撰寫當中。從課題的選擇到論文的最終完成,老師都始終尊重并支持我的想法,給予我細心的指導和不懈的支持。

            還要向班主任老師及大學四年所有的老師致以最誠摯的謝意和崇高的敬意。

            感謝我的父母,支持我所有的決定,理解我的想法,感謝你們給了我一個輕松愉快的家庭環境,讓我能心無旁騖地投入畢業論文的撰寫。

            感謝我的親人、朋友們,舍友及同學們對我無言的幫助,正是由于你們的幫助和支持,我才能克服一個一個的困難和疑惑,直至本文的順利完成。在這里請接受我誠摯的謝意,謝謝你們

            政策工具視角下對外承包工程高質量發展的政策文本內容分析

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            價格 ¥9.90 發布時間 2023年8月10日
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