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            條塊體制與政府間合作機制

            摘 要

            隨著區域一體化進程不斷加快,區域間各類要素不斷積聚和流動,公共問題的邊界越來越模糊,呈現出跨域性、復雜性的特點,政府間合作已經成為解決跨域公共問題的重要手段。本文旨在研究突發公共衛生事件應對過程中的政府間合作機制。通過運用案例研究法,以政府官網、報紙以及新聞網站的公開資料作為數據來源,對“新冠”肺炎處置過程的政府間合作機制進行分析。

            府際關系也被稱為政府間關系,是指中央與各級地方政府之間縱橫交錯的網絡關系。條塊關系是政府間關系的基礎性內容,理順條塊關系,協調條塊矛盾,是政府治理過程中必須解決的問題。就“新冠”肺炎處置過程來看,在危機管理不同階段都體現出縱向和橫向上的政府間合作。同時也表現出一些問題,包括職責同構導致政府運行成本增加,政府部門數據壁壘引起防控效率低下以及應急物資儲備不足致使防控效果受限。

            通過分析,本文得出了幾點結論與建議。結論主要包括中國條塊體制存在復雜性因素,部門間信息共享對于減少信息不對稱有重要意義,以及物資應急儲備是國家治理能力重要內容。建議有以下幾點:一是推進應急管理縱向府際關系轉型,二是推動部門間數據融合,三是完善與突發公共衛生事件組織相匹配的制度規范。

            關鍵詞: 條塊體制,政府間合作,突發公共衛生事件,新型冠狀病毒

            1 引 言

            1.1研究背景

            在現代社會,伴隨著區域一體化進程的推進,人口流動,公共問題不斷涌現,例如生態治理、突發公共衛生事件等問題,且越來越呈現出跨越行政邊界的特征。由于跨越行政區劃的公共問題層出不窮,且具有復雜性、管轄權難以確定的特征,依靠單一政府難以解決。因此,為解決這些公共問題,需要建立有效的政府間合作機制,政府間合作逐漸成為解決跨行政區劃公共問題的必然選擇。

            構建良好的府際關系對于我國政府治理體系建設具有重要意義,中央對于協調府際關系給予了高度重視。中共十九屆四中全會在決定中明確提出,要健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制,理順中央與地方的權責關系,優化政府間事權和財權的劃分,推動中央政府與地方政府、地方政府之間關系的協調發展。這說明理順央地關系仍然是日后工作的重點,協調府際關系、積極開展政府間合作對于構建職責明確、依法行政的政府治理體系而言十分關鍵。

            政府間合作既包括縱向上不同層級政府之間的關系、又包括橫向上地方政府間的合作,還包括同一區域政府無隸屬關系的部門之間的合作,從而形成縱橫交錯的關系網絡。這種關系網絡由于政府層級與部門眾多,管理體制多樣,呈現出復雜性的特點。為了研究這種復雜的關系,本文以“新冠”肺炎處置過程為案例,挖掘其中的政府間合作機制,探究合作過程中存在的問題及原因。

            1.2研究意義

            理論上,由于跨行政區劃的公共問題顯著增加,政府間合作相關研究的重要性也日益凸顯,全面的政府間關系研究有利于此類公共問題的妥善解決。此外,新冠肺炎疫情的爆發與擴散發生于近期,與此相關的政府間合作機制研究更是少之又少,所以本文以新冠肺炎的處置過程為例進行個案研究,從而為公共危機事件背景下政府間合作研究提供一定參考。

            實踐中,隨著經濟全球化的不斷發展,在處理國家公共危機事件時,政府間的協調合作是必不可少的,且合作的力度和廣度將很大程度上影響危機處理的效果。本文通過對新冠肺炎處置過程進行問題總結,并提出相關政策建議,從而深化對條塊體制和府際關系的理解,進而提升應對突發公共危機過程中政府間合作的水平。

            1.3文獻綜述

            1.3.1國外研究綜述

            在國外,府際關系一直都是公共行政和公共政策領域的重要議題,研究成果較為豐富。府際關系最早源于20世紀30年代經濟大蕭條背景下,美國各州政府為應對危機,政府間關系由相互獨立走向互動合作的轉變。府際關系一詞最早出現在美國學者克萊德 F 斯奈德(ClydeF Sinder)的文章《1935-1936年的鄉村和城鎮政府》中,他在此提出了“Intergovernmental Relations”這個詞,但是并沒有對其進行概念界定。對該詞的概念界定是在20世紀60 年代,W安德森(W Anderson)提出:府際關系是指各類的和各級政府機構的一系列重要活動,以及他們之間的相互作用。杰伊 M 沙夫里茨(Jay MShafritz)和EW 拉塞爾(E W Russell)認為府際關系是各級政府為同一地區提供管理和服務而產生的交互關系。

            由于公共問題的邊界越來越模糊不清,具有跨界性,為解決這些問題,國外學者對政府間合作研究給予了高度重視,理論研究較為成熟,形成了跨部門合作、網絡化治理、多中心管理、協作型治理等多種管理模式。在具體的研究中,經濟合作發展組織(OECD)總結了政府間合作趨勢的原因,分別為環境保護和經濟持續發展需要地方政府間通力合作;區域經濟發展失衡問題需要地方政府合作解決;地方政府需要通過整合資源和行動,以應對全球化的沖擊。Lowndes和Skelcher認為隨著時間的推移,組織之間的合作關系會發生變化,從而形成不同的治理模式。

            表1-1國外文獻研究

            作者 年份 研究重點
            府際關系 Keeok Park 1997 合并大都市區的地方政府,減少碎片化
            Martin Laffin 2000 地方政府自主性
            Richard Simon 2000 權力下放過程
            B. Guy Peters,

            Jon Pierre

            2001多層級治理(multi-level governance)的發展及評價
            Lluís Medir Tejado,

            Esther Pano

            2017實證檢驗一個影響地方的合作關系模型
            政府間合作Agranoff, R2001協作型治理
            Perri 6,

            K. Seltzer,

            2002整體治理

            跨界合作

            Rosemary O’Leary,Catherine Gerard,Lisa Blomgren Bingham2006合作公共管理
            Chris Ansell,

            Alison Gash

            2008以合作過程為核心的協作治理權變模型
            埃莉諾?奧斯特羅姆2012沖突解決機制

            1.3.2國內文獻綜述

            改革開放后,國內學者對于府際關系的研究熱情日益高漲,學術成果日趨豐富。對于府際關系的概念界定,謝慶奎首先使用“府際關系”一詞,在他看來,府際關系包括政府之間在垂直和水平上的縱橫交錯的關系,以及不同地區政府之間的關系。林尚立使用政府間關系來指代這個概念,他認為國內政府間關系主要指國內各級政府和各地區政府間關系,在縱向上包括中央政府和地方政府關系,在橫向上包括各地區政府關系。楊宏山把府際關系分為狹義和廣義兩種視角,他指出,狹義的府際關系就是指導不同層級政府之間垂直的關系網絡;而廣義的府際關系包括中央政府與地方政府之間、上下級地方政府之間的縱向關系網絡,也包括互為不隸屬的地方政府之間的橫向關系網絡,以及政府內部不同機關之間的分工關系網絡。

            關于對府際關系的研究,國內學者主要從縱向和橫向兩個維度出發進行探索??v向來看,王頻和陳科霖對我國縱向府際關系的失序現象進行概括,并系統闡釋了當前我國縱向府際關系的運行邏輯。楊小云針對中央與地方關系概述了幾種基本思路,包括從資源問題、法制角度、調整行XXX力的縱向結構以及合理分權四方面入手構建中央與地方政府關系的框架。石佑啟認為當前我國行XXX力縱向配置存在兩方面問題,一是財權與事權的統一性問題,二是集權和分權的平衡性問題。他主張通過行XXX力層級化和法律分權,以及合理配置財權對上述問題加以解決。

            橫向來看,國內學者對協調政府間橫向關系給予了高度重視。張緊跟對地方政府橫向關系協調問題進行綜合研究,分析了目前存在的問題,并運用交易費用和組織間網絡等理論提出新型的治理思路。方杰對中國地區政府橫向府際關系的現狀和存在的問題進行了闡述,他認為中國地區政府橫向府際關系大致經歷了由“惡性競爭”到“協商合作”的兩個發展階段,目前,通過府際治理大力發展橫向合作的關系,營造和諧互動的地區政府間的府際關系,對于構建和諧社會有重要意義。米鵬舉指出,由于惡性競爭,地方政府橫向府際關系陷入無序狀態,隨著經濟全球化和區域一體化的發展,出于現實需要,地方政府逐漸開始多領域的橫向合作。

            此外,還有的學者提出目前還存在超越傳統條塊關系的斜向府際關系。例如蔡英輝認為,府際關系的發展實際上已經超出傳統縱向和橫向的條塊關系,斜向府際關系是指多元的行政級別不同的無統轄關系的地方政府與政府部門之間的關系,其主體并不存在直接隸屬關系。如今,剛性的府際協調已難以解決新出現的跨區域公共問題,所以“構建后現代語境的斜向交流平臺成為大勢所趨”。斜向府際關系在一定程度上與橫向府際關系存在相同點,在其中增加互不隸屬的政府與部門的關系,可以使府際關系研究更加清晰明了。

            表1-2國內府際關系文獻綜述

            作者 年份 研究重點
            縱向府際

            關系

            中央與地方府際關系楊小云2002從資源問題、法制角度、調整行XXX力的縱向結構以及合理分權四方面入手構建中央與地方政府關系框架
            謝慶奎

            楊宏山

            2007建構中央政府選擇性集權體制
            石佑啟

            鄧搴

            2015通過行XXX力層級化和法律分權,合理配置財權
            王頻

            陳科霖

            2016縱向府際關系的運行邏輯失序現象

            表1-2國內府際關系文獻綜述(續)

            作者 年份 研究重點
            縱向府際

            關系

            地方縱向府際關系吳帥

            陳國權

            2008“市管縣”體制
            賈俊雪

            張永杰

            郭婧

            2013省直管縣財政體制改革對縣域經濟增長的影響
            橫向

            府際關系

            地方政府間合作張緊跟2003地方政府間關系存在的問題
            楊愛平2002地方政府競爭模式及創新
            地方政府間競爭周業安

            趙曉男

            2002地方政府競爭模式及創新
            馬翠華2009雙重屬性框架下中國地方政府的競爭行為
            米鵬舉2018我國地方政府橫向府際間競爭無序問題
            斜向府際

            關系

            蔡英輝2008政府間斜向關系

            1.3.2條塊關系研究

            條塊關系實際上是在我國行政管理實踐中產生的一種現象的形象描述。對于其內涵,謝慶奎認為,“條條”是指相對應的部門之間形成的上下級垂直關系;“塊塊”是指各級政府。性質和作用不同的“條條”與“塊塊”結合便形成了復雜的條塊關系。馬力宏對條塊關系的解釋是:“條條”指的是從中央到地方各級政府業務內容性質相同的職能部門;“塊塊”指的是由不同職能部門組合而成的各個層級政府。條塊關系是指不同的政府組織在條塊結構基礎上形成的交互關系。

            國內研究對于條塊關系的類型劃分也存在一定差異。一般來講,國內學術界將條塊關系分為三種類型,分別是中央與省的條塊關系、省與市縣的條塊關系、縣與鄉鎮的條塊關系,分別代表主要的條塊關系、中觀層次的條塊關系、我國地方基層政府之間的條塊關系。此外,馬力宏還根據政府體制中集權和分權的不同程度將條塊關系分為條塊分割型,其中包括條條管理型和塊塊管理型;條塊結合型,其中包括條塊結合,以條為主,和條塊結合,以塊為主。

            條塊矛盾是條塊關系研究的重要內容。熊文釗、曹旭東認為垂直管理部門的增加會導致條塊矛盾增多,如削弱地方職能,影響地方政府的穩固。究其原因,周振超將這種條塊關系失衡的問題歸結于“職責同構”,在法制基礎、政府經濟社會管理體制等領域都有多方面表現。要想解決這種條塊矛盾,周振超指出必須打破“職責同構”,規范條塊關系,具體方法是職責再設計、機構再設計以及過程再設計。

            1.3.3政府間合作研究

            國內學者對政府間合作的類型進行了梳理。麻寶斌和李輝對政府間合作的動因進行了分析,總結出政府間合作的策略為基于資源整合而形成雙向互賴關系——共享型合作;基于利益交換而形成雙向互賴關系——互補型合作;基于資源整合而形成單向依賴關系——吸納型合作;基于利益交換而形成單向依賴關系——補償型合作。王郅強、王國宏從目標和事實兩個維度將政府間合作劃分為目標型合作,包括中央政府權威型和地方政府權威型;以及事實型合作,包括趨利型合作和避害型合作。

            政府間合作所面臨的困境也引起了國內學者的廣泛重視。蔡嵐在《府際合作中的困境及對策研究》一文中指出我國當前政府間合作面臨著利益博弈、組織設置、協調機制設置、相關法律和制度缺失以及當前考核機制激勵效力五個方面的困境,應構建多中心治理的合作格局,推動合作主體多元化。宋欣靚也總結出政府間合作的四重困境,分別為政府間合作緊密性不強、合作組織缺乏權威性、合作主體單一以及法律法規缺失。呂天宇,李晚蓮,盧珊認為目前阻礙區域公共危機事件合作治理的因素有缺乏橫向聯合機制、職能部門分割嚴重、信息共享與輿情監測缺失以及法律保障不足四方面。

            1.3.4現有文獻評述

            就目前國內外文獻來看,關于府際關系、條塊體制以及政府間合作相關的研究較為豐富。國內外學者對于府際關系協調的研究比較深入,包括協調府際關系的重要性、府際關系存在的問題與原因以及如何協調府際關系等問題。條塊關系作為我國行政組織體系中的一個基本結構性關系,引起國內學者的廣泛重視,其研究重點主要在條塊關系的類型、條塊矛盾等方面。國外學者對于政府間合作的研究已較為深入,相關研究成果已進入實踐階段,對我國具有重要的借鑒意義。國內的政府間合作研究大多數建立在府際關系研究的基礎之上,所研究的領域主要集中在區域經濟協同發展、跨域環境治理以及公共危機協同應對等方面,具有較強的代表性。

            國內外關于府際關系和政府間合作的研究已取得了較為豐碩的成果。國外對于府際關系的研究起步較早,經驗較為豐富,比較注重地方政府分權的研究。政府間合作方面,國外學者研究呈現出廣泛、多樣的特點,逐漸發展出“網絡化治理”、“跨部門合作”以及“協作型治理”等多種概念。經過多年的發展,國內學者在府際關系領域的視野不斷擴大,研究成果日趨豐富。同時,府際關系研究開拓了政府研究的新視角,形成了更具系統性的新思維。此外,府際關系領域吸引了來自行政學、政治學、法學、經濟學等多領域學者參與研究,極大提高了該研究的綜合性。此外,政府間合作研究在國內也掀起了熱潮,尤其是地方政府間合作,與多學科相結合,學術成果頗豐。

            在未來學界,府際關系和政府間合作研究有廣闊的發展空間。一是與多種學科、成熟理論緊密結合,提高府際關系研究的適用性。二是不斷進行理論總結,并利用實踐加以檢驗,尤其是中國情境下的相關問題。三是提高研究的細致程度,對一些微觀要素進行深入挖掘。

            1.4研究方法

            案例分析法是充分利用全面的文獻綜述,明確研究目標,對案例進行深入剖析的研究方法。運用案例分析法,研究者可以從案例中獲得豐富的研究資料,從而全面了解復雜的社會現象。而新冠肺炎疫情是一個具有典型性的案例,能夠體現政府間合作的共性,例如中央政府與地方政府的合作、地方政府之間的合作等。這說明案例分析法適用于本文對于政府間合作機制的研究。

            本文的數據主要來源于互聯網上的二手資料,包括報紙、新聞網站、政府官網等。從上述渠道獲取的數據主要包括實時病例數、通知公告內容、物資援助數目以及政府財政撥款等。

            表1-2數據來源

            種類 名稱
            報紙 楚天都市報、人民日報
            新聞網站 人民網、新華網、鳳凰網
            政府官網 國家衛生健康委員會官網

            國家醫療保障局官網

            湖北衛生健康委員會官網

            武漢衛生健康委員會官網、國家發展和改革委員會

            2 核心概念與理論基礎概述

            2.1 核心概念

            2.1.1 府際關系

            府際關系也被稱為政府間關系,是指中央與各級地方政府之間縱橫交錯的網絡關系。包括縱向的中央政府與地方政府、各級地方政府之間的關系,還包括同級地方政府之間以及不存在行政隸屬關系的非同級地方政府之間關系。同時,府際關系也可以包括政府與非政府組織的關系。在主體上,府際關系表現為“條條”、“塊塊”和“條塊”關系;縱向上突出政府間的層級關系,橫向上突出政府間的協作關系。

            縱向府際關系是指行政體制內部上下級之間的縱向關系,是府際關系的中軸,其中涵蓋中央與省或直轄市政府、市與縣政府之間的關系。對于我國的央地關系來說,中央政府與省級政府的關系占據主導地位,由于層級節制,省級以下的政府一般通過省政府作為中介來執行中央的計劃、政策、決定、命令等,不會與中央發生直接互動。所以縱向關系主要表現為命令與服從、指導與被指導、管理與被管理的關系。

            橫向府際關系是指同層級地方政府及部門之間的關系,主體之間以競爭與合作為主。改革開放后,央地關系隨著行政分權發生改變,地方政府及部門之間的關系出現了明顯的發展,體現出府際關系由單一走向多樣的變化。

            2.1.2 條塊關系

            條塊關系是政府間關系模式的基礎,從而對政府間合作有重要影響。具體來講,“條條”指的是從中央到地方各級政府業務內容性質相同的職能部門;“塊塊”指的是由不同職能部門組合而成的各個層級政府。條塊關系是指不同的政府組織在條塊結構基礎上形成的交互關系。

            根據政府體制集權和分權的不同程度來看,條塊關系可以分成兩種類型,分別為條塊分割型和條塊結合型。

            一是條塊分割型。其中分為條條管理性和塊塊管理型。條條管理型與中央集權管理體制有關,其表現為中央或上級政府部門直接對系統內的條條進行垂直管理,各級地方政府便會失去應有的管理權力,整個區域由中央或上級政府統一管理。塊塊管理型與地方分權有關,其表現為中央把一部分管理權下放到地方政府,這些領域不受條條干預。這種做法具有諸多優點,但是也存在明顯的缺陷,比如難以統籌地區之間不同的發展水平,地方權力過度膨脹,不利于中央的宏觀調控和地區協調發展。

            二是條塊結合型。我國的國情使得條條和塊塊對于公共管理來說都必不可少,于是便出現了條塊結合型的條塊關系。這種條塊結合型的條塊關系也有兩種類型,一種是條塊結合,以條為主;另一種是條塊結合,以塊為主。對于一些專業性很強的領域,比如鐵路、通訊等系統,就需要采用條塊結合,以條為主的管理模式。除去這些專業性較強的領域,其他領域絕大多數都采用條塊結合,以塊為主的管理模式,從而提高地方政府的積極性;同時中央或上級政府也能夠發揮自己的積極作用,達到統籌兼顧的效果。

            2.1.3 政府間合作

            合作這一概念由來已久,其起源可以追溯到人類社會的起始階段,并伴隨著人類社會不斷發展。學界對合作進行了長期而深入的研究,將其定義為“社會互動中,人與人、群體與群體之間為達到對互動各方都有某種益處的共同目標而彼此互相配合的一種聯合行動”以及“兩個或兩個以上機構從事的任何共同活動,通過一起工作而非獨立行事來增加公共價值?!?/p>

            在政府的管理實踐中,合作意味著公共管理的主體進行交流與互動,以促進特定問題的解決?!案H合作治理是中央與地方、地方與地方及公私部門共同建構的政策網絡,逐漸發展成為一種網絡的治理?!庇行У恼g合作對于理順公共部門的內外關系,實現組織的整體目標以及應對突發危機事件具有極其重要的意義。同時也能很大程度上減少資源浪費、化解區域矛盾,保證公共管理秩序的穩定。

            地方政府間合作受到多種動因推動。從合作的誘發因素角度出發,主要分為兩方面:一是地方政府為應對經濟和社會發展中面對的突出壓力和共同問題而作出的被動回應,稱為“回應性動因”;二是地方政府為抓住區域經濟和社會發展機遇而作出的積極應對,稱為“開發性動因”。從合作的主導和推動力量角度出發,也可以分為兩方面:一是地方政府以所轄區集體利益最大化為動力而產生的自發力量,稱為“自發性動因”;二是上級政府的推動、協調與強制,稱為“誘導性動因”。

            在研究政府間合作機制時,縱向和橫向府際合作是兩個重要的研究視角??v向府際合作是指以中央為主導的政府間合作,依托中央的法定權力形成正式的剛性機制。橫向府際合作是指地方政府間根據實際需要自發進行合作,通過有效協商以達成共識,從而形成柔性機制。二者的適用情境有所不同:橫向合作機制一般適用于各方具有較強利益互補關系等比較簡單的區域合作過程,而縱向合作一般在兩種情形下較為適用:一種情形是地方政府有合作意向但合作的風險較高,依靠橫向機制可能產生制度性集體行動困境;另一種情形是中央出于整體利益的考量,主動嵌入區域合作。

            2.2 理論基礎

            2.2.1協同理論

            協同理論,也稱“協同學”或“協和學”,最早由德國物理學教授赫爾曼·哈肯(Hermann Haken)創立,是一門在多學科基礎上發展而來的,關于協同合作的科學。哈肯認為所有的系統都可以分為若干個子系統,系統行為不代表其子系統行為的簡單迭加,而是子系統之間的相互作用對整個系統發揮了有調節、有目的的功能。

            協同理論和政府間合作研究具有契合性。任何組織在發揮其社會功能時,組織內部各子系統的協同是必不可少的。這些子系統通過有目的、有秩序地相互協調配合,可以有效解決子系統之間存在的摩擦與矛盾,提高各自的運作效率,使組織整體從無序走向有序。反之,如果一個組織內部的子系統之間沖突不斷,互相干擾,其系統內部的內耗就會增加,運作效率降低,整個組織也可能陷入無序狀態,無法發揮協調功能。政府作為一個整體系統,其內部各子系統需要協同合作,發揮各自的作用,推動整個系統走向有序,提高處理各類社會問題的能力和水平。

            2.2.2 政府間關系理論

            謝慶奎在《中國政府的府際關系研究》一文中介紹所謂政府間關系,是指中央與地方政府之間、地方政府之間、各地區政府之間以及政府部門之間的關系。這種關系既包括命令與服從關系,也包括競爭與合作關系。上下級政府間關系、同區域政府部門間關系以及地方政府間關系是中國府際關系的主要類型。

            中國政府經過多次行政體制改革,逐漸形成了錯綜復雜的條塊關系?!皸l條”是上下級垂直對應部門之間形成的關系,條條管理能夠起到政令暢通、理順中央與地方關系的作用?!皦K塊”是指各級地方政府內部的部門或機構。塊塊管理能夠保障地方政府的獨立性?!皸l條”和“塊塊”相結合,就形成了條塊關系。其表現為三種形式:一是不同層級級職能和政府間的關系,二是不同層級職能部門間的關系,三是不同層級政府間的關系。

            3 “新冠”肺炎處置過程中的政府間合作:事實描述

            3.1“新冠”肺炎發展與處置的主要過程

            “新冠”肺炎的發展經歷了準備階段、預警階段、處置階段以及恢復階段。

            準備階段主要涉及成立應急機構、制定應急預案、組建應急隊伍、儲備應急物資四方面。2003年“非典”暴發后,我國逐漸建立起公共危機管理體系,成立了由專業技術人員組成的協作組,以提高應對突發公共事件的能力。

            預警階段主要指中央政府與地方各級政府對“新冠”肺炎警惕不斷提高的過程。在此階段,國家衛健委組織經過審慎的調查研究確認了新型冠狀病毒是本次疫情的病原,向武漢派出工作組、專家組指導疫情防控工作,國家疾控中心啟動一級應急響應,引起了各級政府的警惕。

            處置階段包含疫情處置期間涉及醫療、物資等多方面的應對工作。其措施體現了控制傳染源、階段傳播途徑、保護易感人群三方面的內容。病例數量在處置初期增長迅猛,然后逐漸下降,趨于平穩。

            恢復階段主要體現為病例數量顯著減少且變化較小,社會秩序逐步恢復。此階段中,確診病例與疑似病例實現清零,國家啟動復產復工計劃,湖北省和武漢市的封鎖解除。

            3.2“新冠”肺炎處置過程中的政府間合作

            針對“新冠”肺炎的處置過程包含許多政府間合作活動,貫穿疫情發展的始終。從疫情最初在湖北武漢爆發,到迅速擴散至全國,最后逐步得到控制,都體現出縱向和橫向上的政府間合作。

            3.2.1準備階段

            準備階段主要包括突發事件應急機構建設和體制機制建設。2003年以來,政府縱向逐級成立應急指揮機構,協調本級相關部門和下級開展突發事件應對工作,健全突發事件應急預案體系,定期檢查、監控易引發突發事件的危險源和危險區域,采取有效措施加以防范,組建應急救援隊伍并開展應急演練,宣傳普及突發事件預防與應急、自救互救知識。建立完善應急物資保障制度,分級儲備應急物資。

            突發事件來源和動力演進具有不確定性,應急準備分散在各級政府及部門,政府間合作是應對準備的重要依靠。我國應急體系框架對應急管理中縱向府際關系進行了制度設計,逐步實現有效府際應急管理關系的全面重建。在具體的操作中,建成遠程會診,建立探視系統,儲備應急物資和藥品、試劑,完善應急檢測聯動機制,加強應急狀態安保,全國各省都建立了公共衛生應急救治定點醫院,為應對危機做好準備。

            3.2.2預警階段

            中央與地方關系上,預警階段的政府間合作主要體現為國家衛健委對疫情防控工作進行部署。2019年12月,武漢華南海鮮市場陸續出現不明原因肺炎病人。為了深入了解當地情況,國家衛生健康委員會向武漢派出工作組、專家組,開展相關調查,共同研究疫情應對措施。2020年1月1日,中央成立了疫情應對處置領導小組,分析疫情發展情況,研究部署防控策略措施,對湖北省和武漢市的疫情防控、應急管理進行支持和指導。此后,國家衛健委組織中國疾控中心、中國醫學科學院、中國科學院等單位對病例樣本進行實驗室平行檢測,于1月8日確認此次疫情的病原為新型冠狀病毒。隨即,國家衛健委著手部署全國疫情防控工作,包括印發診療方案,在全國建立“日報告、零報告”制度。

            地方縱向關系上,預警階段的政府間合作主要體現為武漢市衛健委下發緊急通知,對疫情防控進行指導。在武漢市陸續出現不明原因肺炎病人后,武漢市衛健委發布《關于做好不明原因肺炎救治工作的緊急通知》,要求各醫療機構加強責任領導、規范醫療救治、嚴格信息上報。此外,武漢市衛健委還發布了《市衛生健康委關于報送不明原因肺炎救治情況的緊急通知》,要求各醫療機構統計近一周內接診的不明肺炎病人并上報。

            3.2.3處置階段

            中央與地方關系上,危機處置階段的政府間合作主要體現在xxx為應對“新冠”肺炎建立聯防聯控機制,在疫情防控過程中部署落實多方面工作。國家衛健委牽頭建立由32個部門組成的聯防聯控工作機制,建立相關工作組以形成合力。財政方面,國家發改委、國家衛健委、財政部陸續下達資金用于支持湖北以及全國疫情防控工作。醫療方面,指導湖北武漢診療技術方案制定與醫療救治工作,分批從全國各地派出奔赴武漢協助抗疫工作。物資方面,全力組織復工復產,對重點物資進行統一調度。

            地方縱向關系上,危機處置階段的政府間合作主要體現在對危機的隔離和對病患的救治兩方面。為了有效隔離危機,落實“內防擴散,外防輸出”的要求,武漢市對華南海鮮批發市場采取了休市措施。武漢疫情防控指揮部發布1號通告,1月23日10時起,暫停運營全市地鐵、公交、輪渡、長途客運,機場、火車站離漢通道暫時關閉。從當日起,武漢開始實行“封城”管理。此外,武漢市和湖北省對社區實施嚴格管控措施,采取封閉式管理、出入核查登記、設置監測點等措施實行社區防控網格化治理。針對病患救治工作,武漢市和湖北省集中患者、集中資源、集中專家、集中收治措施,建設火神山醫院、雷神山醫院以及若干方艙醫院,做好物資供應、醫療救治、后勤保障等工作。

            地方橫向關系上,危機處置階段的政府間合作主要體現在醫療援助和物資援助兩方面。醫療援助方面,19個?。ㄊ校┰趪倚l健委的統籌下對湖北省除武漢市外16個市州及縣級市進行對口支援。各?。ㄊ校┓謩e召開調度會議,明確行動方案,分批次派出醫療隊,全力以赴支援湖北醫療救治工作。物資援助方面,商務部組織協調湖北、江西、安徽等九省市建立聯保聯供機制,把來自全國各地的物資源源不斷地輸送到湖北,以保障湖北地區各類生活物資的正常供應。

            表3-119個省市對口支援對應表

            支援省市 受援地市 城市級別
            重慶市、黑龍江省 孝感市 地級市
            山東省、湖南省 黃岡市 地級市
            江西省 隨州市 地級市
            廣東省、海南省 荊州市 地級市
            遼寧省、寧夏回族自治區 襄陽市 地級市
            江蘇省 黃石市 地級市
            福建省 宜昌市 地級市
            內蒙古自治區、浙江省 荊門市 地級市
            山西省 仙桃市、天門市、潛江市 省直轄縣級市
            貴州省 鄂州市 地級市
            云南省 咸寧市 地級市
            廣西壯族自治區 十堰市 地級市
            天津市 恩施土家族苗族自治州 自治州
            河北省 神農架林區 林區

            3.2.4恢復階段

            危機恢復階段的政府間合作主要體現在縱向上。隨著疫情逐步得到控制,中央的工作重點逐漸開始側重于恢復經濟正常運行,彌補疫情中所受到的損害。在復工復產方面,中央推出了多項政策措施,包括減免部分稅費,發放貼息貸款;提前下達地方政府專項債券;推進春耕、扶貧攻堅工作;為抗疫一線和困難人員發放補助等舉措。

            此外,中央和地方都對疫情防控進行評估,推動正常秩序恢復。國家對全面評估疫情應對工作予以支持,武漢市也及時對疫情所造成的損失進行了評估。同時,組織影響嚴重地區加快恢復正常社會秩序,并將評估情況和重建計劃逐級上報。各級政府都對各自的疫情應對工作進行反思,總結經驗教訓,提高應急管理能力。

            4 “新冠”肺炎處置過程中政府間合作存在的問題及原因

            通過有效協調各方,正確處理重點地區與其它地區、醫療救治和有序預防、疫情防控和群眾正常生活、信息公開與輿情引導等之間的關系,我國新冠肺炎疫情在短時間內得到有效控制,為其他國家提供了有益經驗。但在疫情防控處置過程中,由于涉及國家治理的多領域多方面,體制機制不夠健全,關鍵環節管理不夠完善等原因,還存在一些問題。

            4.1職責同構下的管理增加了政府運行成本

            政府機構設置的職責同構,導致政府機構膨脹和政府權利“集分反復”。我國職能部門設置上縱向按照層級制分為中央、省、地、縣、鄉等不同層級每一層級按照不同的業務內容及上下對口的原則設不同職能部門系統,上級政府領導下級政府,上級政府職能部門領導下級政府職能部門,同時,還對下級政府存在業務指導關系。這種同一部門多重管理、層級不清的情況,致使管理的同時還要處理復雜的上下級關系,增加了政府運行成本,體制不順暢,同一事件不同層級政府共同管理,每一層級政府管理相同的事情??此扑械氖虑槎荚诠芾?實際上所有的事情都沒有得到有效的管理。

            武漢市政府疫情防控時,要同時接受湖北省政府和湖北省衛生健康委的雙重領導。機構設置上,武漢市政府屬于副部級機構,湖北省衛生健康委屬于正廳級機構,在行政管理上存在層級倒置,處置過程中所必需的權責很大部分被垂直的業務部門所肢解,難以實現單獨處理事務的統一權責。政府職權重疊,又缺乏相對獨立性,各自權利的來源、事項的管轄不能得到合理劃分。

            4.2政府部門問數據壁壘影響疫情防控效率

            政府部門之間信息數據不暢通,未實現實時互聯互通,聯防聯控。疫情防控指揮中需要充分信息化手段,整合各相關信息資源,為決策提供依據。新冠肺炎疫情聯防聯控涉及32個部門,信息系統相對獨立。各領域之間缺乏有效連通,各方信息不對稱,信息資源低質量重復建設,資源共享不充分,沒有形成多部門智能決策的有效合力,一定程度上影響防控決策能力和水平。

            由于居民健康、社區管理、戶籍管理等信息均由不同職能部門管理使用,相互之間缺乏數據共享和有效聯通。加之疫情防控初期公眾的恐慌心理,導致在基層社區管理中,無法對社區居民健康情況實行信息化管理,精準施策,分類管理,而是采取一刀切做法,全部實行封堵管控。有的村民自發挖斷道路阻止人員車輛流動,消防應急通道遭到破壞,影響社會救援。同時,由于災害危機事件具有不確定性,使得有關災害危機事件信息嚴重短缺,采取缺乏數據支撐的措施會導致防控過當和防控不當并存,致使政府公信力受到影響。

            4.3政府應急物資儲備不足成為制約疫情防控的瓶頸

            防疫物資的短缺和調配不足直接影響到疫情的防控和治療。突發公共事件應急處置物資儲備是政府綜合治理能力的重要體現。應急物資儲備不足、調配不及時,以及動態化管理程度不高、缺乏定期演練等等,都會使政府在應對突發事件時受到掣肘。目前,我國應急物資儲備實行中央和省級兩級儲備,以實物儲備為主,動態管理、有償調用。方式上大多是委托企業代儲,儲備規模不等,企業會考慮到儲備成本,減少實物儲備量。這種應急物資儲備模式,在物資需求短時間的激增時,無法滿足供應。

            突如其來的傳染病疫情,導致醫用防護用品、消殺用品和救治設備需求激增,遠遠超出醫療衛生機構范圍,成為全國、全民搶購的對象。加之正值春節假期,企業工廠停工、工人放假,造成應急物資短缺,應急生產調配能力不足。由于防控應急物資儲備和調度的問題不能及時滿足救治需求,一線救治醫務人員面臨感染風險增加,同時急救設備不及時到位,一定程度上影響了疫情初期患者的收治和急搶救工作。在疫情防控后期,口罩、消殺用品還是廣大企業復工復產的必需品,剛性需求將在一個較長時期內持續高位運行

            5結論與建議

            5.1結論

            5.1.1政府條塊關系縱橫交錯,存在復雜性因素。

            中國條塊體制的雙重從屬制,阻礙了行政效率的提高。武漢市政府同時接受“雙重領導”,即湖北省政府的行政領導和湖北省衛生健康委的業務指導,如果省政府和部門命令不同時下達,執行中就會不知所措,處于兩難境地,阻礙行政效率的提升。下級在執行多重指令的同時,還要兼顧協調不同層面不同角度的關系,政治和管理資源的平均劃分,使政府應急管理呈現出低效率、高成本。

            政府管理體制的“職責同構”,條塊關系復雜,導致出現權力與責任不對等、職責不清、管理不規范等問題。職責同構下的政府間關系,權責邊界和相互關系一般比較模糊,同樣社會事物會有交叉管理和管理不足并存情況。政府間的聯系不可避免具有一定的主觀性,上級部門可以不加限制的指揮下級,下級會無條件的服從,下級部門不具有充分的處理事物所需的統一權責。

            5.1.2部門間信息共享對于減少信息不對稱至關重要

            部門間數據互聯互通,是疫情聯防聯控的有效手段。在疫情防控初期,由于相關信息數據分別歸屬于不同部門管理,短時間內數據無法實現整合共享,只能開發臨時系統,進行居民身份驗證和健康信息傳輸,造成資源浪費,增加人力成本,影響了防控效率的提升。

            綜合指揮調度的有效數據全部分散在政府各職能部門中,信息管理和維護處于各自為政的局面,信息壁壘尚未完全打通,不能把政府信息作為一種公共資源進行管理,相互間沒有實際的數據交換。碎片化數據在綜合分析研判中,阻礙了信息資源的綜合利用,在政府管理中直接影響部門間信息共享和業務協同,難以發揮指揮決策最大效用。

            5.1.3 應急物資儲備是國家治理能力的重要內容

            經歷2003年非典疫情、2008年汶川地震以后,我國應急物資儲備邁向更加集中統籌層次管理方向。但不同物資歸屬于不同部門,涉及權責分工和利益牽扯,橫向管理相對分散,統一規范格局尚未發生根本性轉變,跨區域、跨部門、跨行業的協同儲備機制亟待建立??v向缺乏法制保障,僅限于部門規章制度,權責約束效力失衡。

            傳統物資儲備在新冠疫情處置中存在一定的局限性,不適應XXX更為復雜的應急事件的挑戰。疫情暴發及蔓延的突變性和復雜性,造成省域內包含醫用物資在內的物資供需失衡,傳統物資調度在防控初期尤顯力不從心,儲備物資更新滯后,質量減損、功能耗散局部性問題突出,物資儲備制度協同整體物資產業鏈與供應鏈能力偏低,也成為醫用防護物資井噴式缺口的原因之一。

            5.2建議

            5.2.1推進應急管理縱向府際關系轉型

            政府層級中應打破上下對口的機構設置,不是所有的職能部門都需要上下一一對應設置,而是根據實際情況,設置層級內部綜合性部門的數量,避免造成浪費,節約政府運行成本。特別是在突發事件應對部門,縱向府際關系還是要堅持屬地為主、分級負責、中央支撐的原則,在強化屬地責權的同時,還要落實上級政府管理責任。

            地方政府需要徹底擺脫職責同構的束縛,重塑地方政府府際管理責任體系。建立中央、地方間有效的權利監督與依賴關系,促使地方政府獨立對中央和當地居民負責,增強風險擔當意識,消除責任豁免理念。樹立風險管控思維,特別是要建立應急準備、處置和災后復建的全鏈條管理機制。

            5.2.2推動政府之間的數據融合

            加快貫徹落實《關于進一步加強政務部門信息共享建設管理的指導意見》,由政府直接或間接介入,提升各部門信息共享的意愿,削減信息共享的阻礙因素,打通部門壁壘,充分發揮信息數據在支持業務決策、提高業務協同效率方面的優勢,切實提升宏觀決策、監測分析、應急處置和公共服務能力。面臨新時期形式下應急管理的客觀需求,推進部門信息系統規范化整合發展,創新政府應急管理、優化公共信息資源配置,提升政府應急管理效能。

            建立完善全國統一應急信息系統,匯集、存儲、分析、傳輸突發事件向信息數據,上下級政府、相關部門和專業機構信息系統互聯互通,打破部門、區域限制,加強信息交流和情報合作,實現真正意義上的數據共享。根據政府部門履行職能和解決社會問題的實際業務需求,確定共享信息的范圍和內容,實行一數一源、多元校核、動態更新,確保共享信息的真實性、準確性和時效性。

            5.2.3完善與突發公共衛生事件組織相匹配的制度規范

            加快推進應急物資保障體系建設,提高應急物資協調能力?!秞xx辦公廳關于印發國家突發事件應急體系建設“十三五”規劃的通知》,明確提出公共衛生事件面臨的挑戰和問題,突發急性傳染病將在全球不斷出現,政府應急物資儲備結構不合理、快速調勻配送效率不高等問題,將嚴重制約應急事件的處置效率。政府層面應加快推進應急物資保障體系建設,健全應急物資綜合信息系統建設,充分利用大數據等信息化手段,提高物資儲備決策科學性,制定物資儲備短、中、長期儲備規劃,推進跨行政邊界的區域性協同儲備。加快形成國家、省、市、縣四級應急物資儲備網絡,提高應急物資綜合協調、分類分級保障能力。

            在應對突發公共事件中,應進一步規范社會組織參與程序,建立嚴格制度規范,組織動員社會組織依法合規參與突發事件的處置和防控工作。社會組織在疫情防控中籌資捐贈物資、維持行業秩序、動員宣傳引導等方面都發揮了重要作用。但在防控初期,由于缺乏規范管理,湖北省和武漢市紅十字會在物資分配過程中出現多次失誤,不僅出現各種信息錯誤,還出現處于防疫一線的醫院無法得到應有的物資等一系列問題,于是紅十字會受到了輿論的廣泛質疑,認為其能力脫離時代要求。在日后工作中,應從嚴從細指導各級社會組織全面落實責任,發揮各自行業優勢、專用特長,主動作為。同時,加強對社會組織突發事件處置的演練培訓,與政府部門、單位開展聯合應對演練,提高協同配合能力。

             

            條塊體制與政府間合作機制

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